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摘 要：在行政協議效力認定的問題上，公法主導論暴露出局限性。該模式過度依賴行政行為規則的優先適用，忽略了民事法律行為規則的功能價值。這不僅削弱了法律適用的靈活性，而且低估了案件審理的復雜性。與之相對，公私法協動論以綜合性視角解決這些問題，推動公法與私法的有效互動，滿足行政性與契約性的動態特性，并實現不同規則之間的功能整合。在理論層面，它通過承認、利用和協調差異，建立行政行為規則和民事法律行為規則相互協作的基礎結構。在實踐層面，它提倡動態考察各審查模塊中行政性和契約性的要素組合，深入探討如何使不同規則形成交互支持秩序，以提高裁判質量和平衡不同利益。公私法協動論應當取代公法主導論，成為行政協議司法審查的主導思想，推進行政法學的現代化。
關鍵詞：行政協議效力；公法主導論；公私法協動論
一、問題的提出
在審查行政協議的效力時，核心問題是如何確定行政行為規則與民事法律行為規則的關系。全國人大常委會法工委行政法室在解讀《行政訴訟法》第12條第1款第11項時采取公法主導論的立場，指出“在實體法方面，應當優先適用有關法律、法規或者規章的特別規定，沒有特別規定的，適用合同法”。有法官將其總結為“行政法律規范優先適用規則”。最高人民法院2019年頒布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議解釋》）延續公法主導論的見解。在協議無效的問題上，《行政協議解釋》第12條規定應“合并適用既有規定，并明確適用次序，也就是說，應當優先適用我國《行政訴訟法》第75條，民法上的無效規定可以作為補充”，同時“私法規則對行政合同的適用必須從行政法的角度作特別的考慮”。在協議撤銷的問題上，雖然《行政協議解釋》第14條容許適用民事撤銷事由，且并未明確規定是否適用《行政訴訟法》第70條，但是最高人民法院行政審判庭主張：“就行政法律規范和民事法律規范的適用而言，當然是優先適用行政法律規范......審理行政機關訂立行政協議行為是否合法，應當按照行政訴訟法第七十條的規定......進行全面審查。”
本文倡導公私法協動論，反對公法主導論。無論是行政行為規則，還是民事法律行為規則，均應成為行政協議效力評價的主體性標準。盡管這兩種規則可能發生沖突，但是解決方法不應是簡單地將公法規則置于私法規則之上，而是應根據瑕疵的具體情形，進行實質性的規則適用判斷。為此，本文首先說明公法主導論的基本立場及其局限性，并解釋選擇公私法協動論的理由。隨后，本文將深入探討行政協議效力認定中公私法協動的理論構成和實踐應用，旨在為行政行為規則與民事法律行為規則的恰當運用提供有益指導，確保瑕疵判斷的妥當性。
二、行政協議效力認定中公私法關系的模式抉擇
對于行政協議的效力認定，公法主導論目前是主流觀點。本文將探討公法主導論的基本立場和內在局限，并提出將公私法協動論作為更適宜的替代模式。
（一）公法主導論的基本立場
公法主導論認為，行政行為規則應被整體確立為優先適用的規范，而民事法律行為的規則即使可以參照適用，也應受到行政行為規則的單向影響。目前，該關系模式呈現出行政行為規則的整體優先性和單向影響性兩個面向：
就整體優先性而言，公法主導論強調行政協議的本質特征是行政性，因此行政行為規則占據主要地位，應整體優先適用。比如，江必新認為：“對行政合同而言，行政性是第一位的特征，契約性是第二位的特征。通過公法規則調整行政合同關系，抓住了問題的實質，反之則舍本逐末。”郭修江認為：“行政性是其主要性質，協議性是其從屬性質......人民法院判斷行政協議的效力......應當優先適用行政訴訟法和行政實體法的相關規定，適用民事法律規范屬于例外情形。”盧護鋒、王成明認為：“行政性是行政協議的首要屬性......人民法院在審理行政協議案件中，在實體法方面，應當優先適用行政法律規范。”在司法實務中，法院亦表現出對行政行為規則整體優先性的支持。如在“王某某、陳某某案”中，最高人民法院指出：“行政協議的行政性優先于協議性、合法性優先于合約性，行政協議應當優先適用合法性原則。”在“蘇驚濤案”中，最高人民法院認為將行政協議“明確為行政訴訟受案范圍，主要是基于其行政性特質，而非協議性......不是說行政協議既有行政性又有協議性，所以既可以適用行政法律規范，也可以適用民事法律規范......訂立協議行為是否合法有效，應當依照行政訴訟法和相關行政實體法律規范進行審查判斷，民事法律規范的適用僅僅是行政法和行政訴訟法沒有相應規定情形下的一種補充適用”。
就單向影響性而言，公法主導論表現為行政行為規則對民事法律行為規則單向限制和調整。該關系模式并不完全排斥在行政協議案件中適用民事法律行為規則，但認為其僅處于次要地位，只能作為公法規則的附屬。比如，郭修江認為：“只有在行政訴訟法、行政實體法沒有相應的規則可以適用時，在與行政法的基本原則不相抵觸的前提下，才能適用民事法律規范判斷行政協議效力。”梁鳳云認為，審查無效行政協議時，應完全適用《行政訴訟法》第75條，而“對適用民事法律規范合同無效規定的，也要注意行政訴訟的特征，把握只有達到‘重大且明顯’違法標準的，才能確認行政協議無效”。陳國棟認為，“行政協議的撤銷......當然應該按照行政行為的維度來設計相應的撤銷規則”，即使部分民事撤銷事由（如顯失公平）可以補充適用，也應受到“行政協議的公共性要素”的限制。在司法實務中，法院亦表現出對行政行為規則單向影響性的支持。如在“濰坊訊馳案”中，最高人民法院認為：“對行政協議效力的判斷首先應當適用行政訴訟法關于無效行政行為的規定。即依照......‘重大且明顯違法’標準進行嚴格判定。脫離行政協議的行政行為屬性，單純援用民事法律合同無效事由條款否認行政行為的效力，動輒將雙方經磋商達成合意的行政協議退回原點，既阻礙行政協議功能的發揮，又悖于協議訂立之初的目的實現，也不利于協議相對人信賴利益的保護。”
公法主導論實際將行政行為規則和民事法律行為規則的關系定位為屬種關系，使行政協議的效力認定最終統合于公法的秩序理念。此種關系模式的出現，一方面是由于行政法學者因學科偏好而天然傾向于支持公法規則的主導地位，另一方面也因為行政法學者過分強調行政協議的行政性，認為只有優先適用行政行為規則，并使其制約準用的民事法律行為規則，才可以確保依法行政、防止公權力濫用、增進公共利益的實現。在這種思維的影響下，民事法律行為規則更像是客串角色，并不足以成為行政協議司法審查的主體性標準。
（二）公法主導論的內在局限
公法主導論將行政行為規則統一確立為判斷行政協議效力的首要標準，使民事法律行為規則被動地接受制約。這種關系模式看似簡潔清晰，實則存在嚴重缺陷，值得深入反思。
其一，固化行政行為規則的優先性。公法主導論認為，行政協議以行政性為主，故行政行為規則應整體優先適用。然而，如果將行政協議視為一個有機體，并將其逐層解剖，那么可以發現其各個器官含有行政性和契約性的要素比例并不相同，相應的規則適用順序存在差異。一般而言，行政協議中契約性要素較多的部分應當優先適用民事法律行為規則。比如，私主體的締約資格涉及依私人意愿達成合意的資格條件，締約主體的意思表示涉及當事人的意思自主，所以二者明顯含有更多的契約性要素，其原則上應優先適用民事行為能力規定、民事代理規定、民事意思表示規定等私法規則。即使是通常由行政行為規則主導的締約內容審查，民事法律行為規則有時也能優先適用。舉例言之，具有客觀不能情形的締約內容主要關系到債權人依約定獲得的履行利益，其涉及的契約性要素原則上充足度更高。對此，法院不應優先適用2018年《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）第99條第3項的“客觀上不可能實施”來認定協議無效，而應優先適用《民法典》第580條第1款第1項，將協議判定為有效。可見，判斷主體不能僵化地認為行政協議的行政性要素一定多于契約性要素，而是應運用動態體系的視角，分析系爭瑕疵所涉及要素的性質和多寡，并根據要素組合具體判斷優先適用何種規則。公法主導論將行政行為規則恒定為優先性規則，忽略要素之間彈性組合的必要性，可能導致行政協議喪失契約屬性，變相成為單方高權行為。
其二，削弱民事法律行為規則的細化功能。公法主導論強調公法規則對私法規則單向度影響，使民事法律行為規則只能被動接受行政行為規則的統合。事實上，即使行政行為規則在某些情形中可以優先適用，民事法律行為規則也能主動細化行政行為規則。如在前述“濰坊訊馳案”中，安丘市政府以未按照法定招投標程序選定建設單位以及所選單位不具備相應資質等級為由，主張其與濰坊訊馳公司締結的行政協議因違反原《合同法》第52條第5項的“強制性規定”而無效。最高人民法院將《行政訴訟法》第75條確立為優先適用規范，令原《合同法》第52條第5項的適用受到重大且明顯違法標準的限制，由此判定系爭協議不構成無效。問題在于，重大且明顯違法標準具有高度抽象性，本身也需要借助民法規范來限定其內涵。對此，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉合同編通則若干問題的解釋》（以下簡稱為《民法典合同編通則司法解釋》）第16條第1款第1項規定，違反強制性規定但不影響合同效力的情形包含“強制性規定雖然旨在維護社會公共秩序，但是合同的實際履行對社會公共秩序造成的影響顯著輕微，認定合同無效將導致案件處理結果有失公平公正”。該案中，判斷主體在適用重大且明顯違法標準時，可進一步援引該私法規則，個案考察安丘市政府違反法定招投標程序的行為對公平競爭秩序的侵害程度。若實際負面后果顯著輕微，系爭協議可判定為有效。可見，民法規范能夠對《行政訴訟法》第75條反向發揮細化功能，確保法院對重大且明顯違法標準的適用不會流于恣意。公法主導論過分突出行政行為規則單向影響性，結果只會忽略民事法律行為規則的細化功能，容易導致司法裁判缺乏確定性。
其三，遮蔽民事法律行為規則的矯正功能。除細化功能外，民事法律行為規則還可以主動發揮矯正功能，個案改變或修正行政行為規則的適用。我國已有司法裁判體現出私法規則的這一功能。以“安吉展鵬案”為例，已被撤銷編制的臨港管委會與展鵬鑄造廠締結《企業搬遷補償協議書》，雙方均已履行協議義務。之后，展鵬鑄造廠訴請撤銷協議。在訴訟過程中，安吉縣政府追認了臨港管委會的締約行為。法院一方面認為臨港管委會無權締約，安吉縣政府的追認不能改變該締約行為的違法事實；另一方面認為補償協議是雙方基于真實意愿并已履行完畢，協議內容并未損害展鵬鑄造廠的合法補償權益，鑒于安吉縣政府對該補償協議進行了追認，協議效力應予保留。最終，法院判決系爭協議“違法但有效”。應當看到，臨港管委會已被編制部門撤銷，屬于非法行政組織，因此其締結的協議本應適用《行政訴訟法》第75條“不具有行政主體資格”的規定而構成無效。不過，公主體的締約資格涉及契約性要素，關系到當事人合意形成的資格條件。為了維護合意的拘束性，有必要引入民法上的追認規則，緩和行政行為規則的否定性效力評價。事實上，法院對于系爭協議的效力審查，也的確參照適用了“《合同法》中代理的相關規定”。可見，私法規則能夠對公法規則反向產生矯正作用，使瑕疵認定結果符合實質正義。公法主導論固守行政行為規則的單向影響性，無法合理解釋民事法律行為規則發揮矯正功能的原因，最終可能導致該功能被掩蓋，使行政協議效力審查缺乏妥當性。
（三）公私法協動論的路徑提倡
要摒棄公法主導論，可以考慮采用公私法協動論作為替代。該模式主張行政行為規則和民事法律行為規則之間應建立對等互動關系。在審查行政協議效力時，公私法協動論反對先驗地賦予某種規則絕對優先地位，主張在適用一種效力標準時，系爭瑕疵應持續接受異質規則的檢驗。相較于公法主導論，公私法協動論更值得推廣，它具備以下明顯優勢。
其一，適應公私法優先性的動態判斷。在行政協議中，行政性要素和契約性要素呈現“或多或少”的狀態，判斷主體應通過分析不同要素的耦合比例，探求公正合理的規則適用結論。公私法協動論突破對單一要素的過度依賴，承認行政性與契約性之間存在動態平衡，即行政協議中的各種要素并非孤立存在，需要在實踐中通過相互作用來共同塑造法律效果。該關系模式要求全面評估具體案件涉及的關鍵要素，并根據要素的排列形態綜合判斷行政行為規則和民事法律行為規則的適用優先性。這種方法不僅揭示了行政協議的多元規制目的，而且通過靈活適用不同法域的規則來防止片面的效力判定。采用公私法協動論，可以適應行政協議中不斷變化的要素組合，確保司法審查滿足多維度的規制需求，實現法律效果的最優化選擇。
其二，強化私法規則的主體價值。既然行政協議具有契約性特征，就應當廣泛吸取私法規則的成熟經驗，并在此基礎上確立更合理的效力評價機制。這種開放性思維不僅不會消解公私法之間的界限，反而能夠在尊重法域特性的基礎上，建立一個更為有序、協調的瑕疵判定體系。公私法協動論不將民事法律行為規則一律置于行政行為規則的附庸地位，而是根據具體案件事實，評估私法規則對公法規則的支持作用。即使行政行為規則有時優先適用，民事法律行為規則也可以主動發揮細化功能和矯正功能。這種關系模式打破了行政行為規則的絕對統攝地位，促使其與民事法律行為規則持續對話與互動。通過增進相異規則之間的動態交流，公私法協動論不僅引導行政行為規則作出必要的讓步和妥協，而且有效緩解不同法域間的沖突，真正實現行政協議效力評價的一致性。
其三，順應行政法體系變革的時代潮流。我國行政法體系化已進入公私法深度融合階段，過分強調行政協議的公法特殊性已無必要。現有的行政行為規則主要圍繞單方高權行為來設計，而行政協議不同于單方高權行為，它是基于當事人共同意愿形成的法律行為，其效力高度依賴締約雙方的合意。因此，當下的任務應是如何讓行政協議從以單方高權行為為核心的規則框架中解放出來，避免因效力規則的單一化而喪失其應有的制度功能。公私法協動論響應這一變革，主張以更加開放的視角來評價行政協議的效力。它強調規則的互補性而非對立性，認為若單一規則無法充分保護相關利益或價值，則應通過引入異質規則來優化法律適用。這種理念不但打破了僵化的思維定式，而且提升了法律的調控能力。公私法協動論契合我國行政法體系化的發展趨勢，有望在行政協議理論實踐中發揮更大作用。
綜上，公私法協動論極具價值，應成為行政協議效力認定的理想關系模式。盡管如此，該模式的理論構成和實踐應用仍需進一步明確和完善。就理論構成而言，需要闡明公法與私法的互動原理，探索如何在不同法域之間建立有效的溝通橋梁。實踐應用層面，需要分析兩種規則在實務中的關聯互動機制，具體說明如何根據要素組合來確定規則適用。建立完整的學理框架和清晰的操作流程至關重要，這有助于公私法協動論在行政協議司法審查中鞏固其優勢，并在解決復雜問題時達到最佳效果。
三、行政協議效力認定中公私法協動的理論構成
確立系統的學理框架，可以為實務操作提供科學指導。本部分將從適用前提、核心邏輯和整合路徑，闡明行政協議效力認定中公私法協動的理論構成。
（一）公私法協動論的適用前提：承認差異
公私法協動論首先需要回應的問題是，是否承認行政行為規則和民事法律行為規則之間存在差異。行政協議兼具行政性和契約性，其效力認定規則亦耦合公法和私法。不過，無論兩種規則如何復雜交織，公私法協動論首先從功能的角度承認二者的差異。
1.行政行為規則的功能定位
行政行為規則受行政性要素的支配。行政性強調公權力行使和公共服務提供。行政行為最典型的類型是單方高權行為，其規則設計重點圍繞行政性而展開，理由是公主體通過有組織地行使命令和控制權，可以更好地履行人民特別托付的行政任務。行政行為規則要求公主體不得享有行為自由和效果自主，而是令其從國家行為正當化要求出發，將抽象的憲法和法律不斷具體化為執行性的權力行為。正因如此，公主體行為所涉及的職權、依據、事實、程序等事項需被嚴格審查。即使公主體在裁量時具有意志因素，其行為也必須符合法律授權目的。簡言之，行政行為規則可被視為對公主體行為進行“編程調控”的規制模式。
行政行為的無效標準和撤銷標準取決于違法性程度。在其原本指向的單方高權行為中，公主體憑借優勢地位履行公共任務、實現公共利益。為了保障行政的權威性與法秩序的安定性，單方高權行為適用有效推定性原理，即違法的單方高權行為原則上被推定為有效，具有存續力，非經法定撤銷途徑而不失效力。只有系爭瑕疵逾越一般人的容忍極限，某些違法性程度極高的單方高權行為才可被認定為無效。于是，行政行為無效標準和撤銷標準之間形成“例外和一般”的關系，二者在行政行為合法性審查中共同發揮評價作用。在適用這兩種標準時，需要判斷公主體行為的違法性程度是否達到重大且明顯的閾值。
行政行為規則的優點是通過對公主體行為的高密度管控，保障行政目的有效實現，防止公主體濫用優勢地位。這種規則將公主體行為確立為規制中心，依托工序流程的標準化審查來實施監督和控制，保障行政活動的合法性和正當性。然而，它的弱點也相當明顯。由于過分聚焦于公主體的權力行使，這種規則體系往往忽略了相對人意愿，其單向度的構造在處理當事人互動和多元利益交織的契約關系問題時顯得刻板和僵硬。這不僅妨礙以契約形式表現出來的社會交往的靈活性，也不利于調和公權力監督和私主體保障之間的緊張關系。
2.民事法律行為規則的功能定位
民事法律行為規則受契約性要素的支配。契約性強調的是當事人的自主性和合意的拘束性。當事人受合意的拘束實際上是受自己意思的拘束，因為對方的意思表示只有獲得自己的同意才能產生拘束力。民事法律行為最典型的類型是民事合同，其規則設計重點圍繞契約性而展開，理由是“真正能將私法自治原則發揮淋漓盡致的，只有契約自由原則”。民事法律行為規則維護私主體追求自身利益的行為理性，尊重私主體的自主選擇，鼓勵私主體之間的競爭和合作。當然，私主體的雙方行為并非完全不受約束，而是需要受到效力規則的限制。民事法律行為規則采用“框架調控”的規制模式，即對私主體行為提供一個“基礎水平”的框架秩序，允許當事人在框架內“自我形成其利益、自主表達其利益”。一旦私主體行為逾越了框架，那么民事法律行為可能發生效力障礙。
民事法律行為的無效標準和撤銷標準立足于管制和自治的區分。以民事合同為觀察對象，私法無效標準從外部視角為契約自由劃定國家管制的界限，若生抵觸則導致合同效力被徹底否定；私法撤銷標準從內部視角支持契約自由的展開，若生抵觸則應容留合同效力修復的可能性。正因如此，如果民事合同違反了強制性規定或公序良俗，那么這樣的合同逾越了國家管制目的，應被認定為自始無效。反之，如果民事合同僅是因為欺詐或脅迫而損害當事人利益，那么基于對當事人意愿的尊重，應當給予受損方選擇是否在一定期限內行使撤銷合同的權利。可見，民事法律行為的無效標準和撤銷標準之間不是“例外和一般”的關系，二者屬于相對獨立的效力規則。在適用這兩種標準時，需要從契約自由的內外視角分別加以把握。
民事法律行為規則通過對私主體行為的框架性約束，確保當事人意思得到充分實現，最大程度上保障私主體的自主決定。這種規則致力于通過框架秩序對私主體行為進行規制，展現出對各種契約關系和復雜利益狀態的適應性和靈活性。盡管如此，它也暴露出一些不可忽視的缺陷，尤其是它對當事人意愿的過度重視有時可能弱化對公權力的制約。在行政協議中，公主體因其事實優勢地位，可能通過濫用私法規則而規避必要的公法拘束。這不僅有悖于行政協議制度本身所要維護的公共利益，而且會扭曲契約自由的本質，侵害協議相對人或第三人的個體利益。
（二）公私法協動論的核心邏輯：利用差異
承認差異，是為了利用差異。公私法協動論認為，公法和私法采用不同的調控方式，滿足不同的規制需求，故可以形成“交互支持秩序”（wechselseitige Auffangordnungen），即當某一規制需求無法通過一種法體制獲得滿足時，可通過另一種法體制的調控方式得以實現。判斷行政協議的效力，是公私法協動論的重要應用場景。充分利用行政行為規則和民事法律行為規則的差異，可以確保效力認定的妥當性。具體利用模式呈現兩階構造：
1.一階支持
一階支持是指應優先適用原則上更具功能優勢的規則，以滿足較多要素的需要。無論是行政行為規則還是民事法律行為規則，均可根據要素比例發揮一階支持作用。一階支持的目的是在類案中建立相對穩定的適用次序，從而減少司法審查難度，維護法安定性。
行政行為規則對行政協議中行政性要素較多的組成部分具有審查上的功能優勢，故可以提供一階支持。以公主體締約資格為例，此項審查內容一般具有顯著的行政性要素，因為其涉及公主體的行政職權，所要實現的利益是職務行為公正性。對此，民事法律行為規則在規制效果上存在劣勢，因為此種規則為了適應市場經濟的靈活性和維護交易安全，大幅降低了對當事人締約資格的審查強度。相比而言，行政行為規則更適宜審查公主體的締約資格，因為此種規則立足于職權法定，要求公主體必須在特定事務、地域或級別的權限范圍內進行專業運作。如果公主體的行為超出法律允許的目的范圍，那么可能會發生行為撤銷或無效的后果。在行政協議中，若參與締約的公主體只是一般意義地欠缺法定職權，則應優先適用《行政訴訟法》第70條第4項的“超越職權”；若其嚴重欠缺法定職權，則應優先適用《行政訴訟法》第75條的“不具有行政主體資格”。
民事法律行為規則對行政協議中契約性要素較多的組成部分具有審查上的功能優勢，故可提供一階支持。以意思表示為例，此項審查內容一般具有顯著的契約性要素，往往涉及當事人的意思自主，主要指向表意人真實表達內心意愿的利益。對此，行政行為規則在規制效果上存在劣勢，因為此種規則采用單向度的規范設計，無法充分考察雙向意思聯絡對行政協議效力的影響。相比而言，民事法律行為規則更適宜審查當事人的意思表示瑕疵，因為此種規則整體考察當事人之間的意思協商過程，適應合意形成的體系構造。不僅如此，除通謀虛偽等少數情形外，私法一般不要求存在意思表示瑕疵的合同無效，而是賦予當事人依據自身意愿選擇行使撤銷權，從而使得權利狀態在未發生不可逆轉的損害前得到及時糾正。在處理復雜的行政協議案件時，私法的這一秩序理念可以促使當事人盡可能通過溝通協商來解決意思表示階段的分歧，從而增加認定規則的制度彈性、整合多元利益訴求。總之，意思表示瑕疵的審查應優先適用《民法典》的規定。
2.二階支持
二階支持是指未被優先適用的規則在個案中可以對優先適用的規則產生反向影響。在行政協議中，行政性要素和契約性要素通常以彈性組合的方式呈現。因此，二階支持規范可以建立在一階支持規范之上，根據實際情況不僅具有細化功能，即具體化一階支持規范的適用前提或法律效果，而且具有矯正功能，即在必要時限制或排除一階支持規范的適用。強調二階支持作用，是為了在個案中適度優化一階支持作用，以維護法正義性。
在處理行政性要素占優的案件時，民事法律行為規則可以提供二階支持。以公主體締約資格為例，此項審查內容蘊含更多的行政性要素，但是契約性要素也不容忽視。尤其在行政機關通過代理人締結行政協議的情形中，《行政訴訟法》第75條中“不具有行政主體資格”的規定僅籠統考察實施主體是否嚴重欠缺法定職權，并不能有效判斷行政協議中當事人意愿對協議效力的影響。對此，民事代理規則可以為《行政訴訟法》第75條提供必要的二階支持。代理制度旨在拓展意思自主，防止過度的自己行為觀念損害交易自由。參照私法規則，可以將締約公主體一方區分為代理人和被代理人。行政機構未經上級機關授權而擅自締結行政協議的行為可被視為代理人超出職務代理權限的行為，其可參照適用被代理人追認規則，令無權代理中所欠缺的代理權在個案中得到補足。由此，民事代理規則發揮矯正功能，使得行政協議不會因主體資格瑕疵而被簡單判定為無效。
在處理契約性要素占優的案件時，行政行為規則可以提供二階支持。以意思表示為例，此項審查內容蘊含更多的契約性要素，但是行政性要素也扮演重要角色。民法上的意思表示瑕疵審查旨在保護當事人的意思自主，實踐中可能令公主體借民法規則逸脫必要的公法約束。對此，可以將公主體的意思表示視為行政裁量，因為“裁量行為就是以發生行政法律效果為目的的意思表示行為”。如果公主體實施欺詐或脅迫，且該行為在個案中構成重大且明顯違法，那么《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項“其他重大且明顯違法的情形”的規定可以產生矯正功能，令系爭協議被例外判定為無效。此外，針對“通謀虛偽”等民事無效情形，行政裁量中的濫用職權加重審查標準可以發揮細化功能，即輔助證立公主體存在故意非真意行為，降低“通謀虛偽”的認定難度。這表明，通過引入行政裁量規則的二階支持作用，可以強化對公主體行為的監督，維護強弱不對等的當事人之間意思協商的透明性和公正性。
（三）公私法協動論的整合路徑：協調差異
在利用差異的同時，必須重視協調差異。行政行為規則和民事法律行為規則難免發生沖突，尋求整合路徑至關重要。這不僅有助于公私法規則找到共同的作用點，而且能激發聯動效應、增強法律評價的一致性。
1.審查模塊的設定
為了緩解差異引起的沖突，有必要先設定審查模塊，生成公私法交換信息的分層空間，令兩種規則實現體系關聯與功能互補。審查模塊不是萃取純化特定要素的“蒸餾瓶”，而更像是若干相對區隔的“溝通平臺”。在構建各單元模塊時，應將處理相同或相近問題的公私法規則組合起來，然后進行有針對性的交互驗證。審查模塊的設置可參考民事法律行為的有效要件和行政行為的合法要件。民事法律行為的有效要件包括當事人具有行為能力、意思表示真實、內容合法。行政行為的合法要件是指主體（職權）合法、內容合法、程序（形式）合法。綜合兩類要件，行政協議效力的審查模塊可設定為締約主體、意思表示、締約內容和締約程序。
其一，締約主體。行政協議由公主體和私主體協商訂立。雙方當事人需具備一定的資格條件才能實現締約目的。如果一方當事人欠缺締約所需資格，那么締結的協議可能發生效力障礙。由此，應將締約主體作為單獨的審查模塊，考察涉及當事人資格條件的公私法規則。
其二，意思表示。雖然《行政協議解釋》第1條采用“協商訂立”而非“意思表示一致”的表述，但是契約性的內核在于當事人意思表示一致，這決定了協議效力受意思表示瑕疵的影響。因此，應單獨設定意思表示模塊，專項審查相關的瑕疵。
其三，締約內容。在行政協議中，締約內容是指協議的權利義務。內容瑕疵是行政協議效力審查的重要對象，因此應將締約內容設為單獨的審查模塊。同時，為了實現公私法的接軌，應區分內容違法和客觀不能。
其四，締約程序。行政協議的訂立應當遵守法定程序。程序化的目的在于增強行政協議的透明性和公正性，保障利害關系人的知情權和參與權，矯正公主體的事實優勢地位。所以，應將締約程序設為單獨的審查模塊，著重審查違反程序的情形。
審查模塊應保持最大程度的開放性。這主要體現在兩個方面：一是，審查模塊的范圍擴展，即原本不應納入的情形因與模塊具有相關性而被納入。比如民法上的無權處分通常不影響債權關系，因此原本不涉及上述審查模塊。然而在行政協議案件中，無權處分可能涉及行政機關對私主體締約資格的事實認定錯誤，所以可將其納入“締約主體”模塊中進行綜合考察。二是，審查模塊的邊界流動，即公私法規則不必固定在某一特定的模塊空間，而是可以根據實際需要在各單元模塊之間自由流動。比如，惡意串通在民法上屬于違反公序良俗的特殊情形，通常應在“締約內容”模塊中被討論。然而在行政協議案件中，惡意串通往往涉及招投標程序中的串標情形，所以可以將其納入“締約程序”模塊中進行整體判斷。
2.要素組合的權衡
在確定審查模塊后，需要妥善思考行政行為規則和民事法律行為規則如何相互作用。依前述兩階利用模式，在各單元模塊中，當行政性要素更多時，行政行為規則應作為一階支持規范；當契約性要素更多時，應當將民事法律行為規則作為一階支持規范。未被確立為一階支持規范的異質規則可以作為二階支持規范，并在個案中反向影響一階支持規范的適用。按照要素比例而將性質相異的規則進行兩階化處理，可以實現功能信息的交換和效果選擇的調適，有助于得出更為妥當的效力評價結論。
要判斷審查模塊中行政性要素和契約性要素的充足度，可通過利益衡量的方法分析各要素涉及的利益狀態。要素比例不可量化，但可評估，因為每種要素均指向特定的秩序理念，其關聯的具體利益可被比較權衡。行政性要素強調公權力行使和公共職能履行，涉及公權力意欲實現的公共利益、公權力維系自身正當性的制度利益以及公權力特別保護的個體利益。契約性要素側重當事人的自主性和合意的拘束性，涉及契約自由和信賴保護所要實現的利益等。要判斷各要素的組合形態，就應全面整理其涉及的相關利益，并進行綜合判斷。
在甄別一階支持規范時，應側重分析哪種要素指向的利益通常具有更高的保護優先性。比如，如果審查內容主要涉及與行政職權相關的利益，那么行政性要素的比例較高，行政行為規則應發揮一階支持作用。相反，如果審查內容更多強調與意思協商相關的利益，那么契約性要素的比例較高，民事法律行為規則應發揮一階支持作用。簡言之，當某種要素所指向的利益通常更需保護時，應認定該要素的充足度較高，其對應的效力規則應當作為一階支持規范。從法安定性角度來看，一階支持規范之所以得以確立，是因為某種要素指向的利益更為重要，故需要在原則上優先適用其對應的規則，否則判斷主體會陷入個案決疑的泥淖，無法實現行政協議效力認定的可預測性。
在適用二階支持規范時，應具體考察充足度較低的要素在個案中所指向利益的保護必要性。一般而言，充足度較低的要素指向的利益可使二階支持規范發揮細化功能，平衡不同要素所體現利益之間的緊張關系。同一單元模塊中的利益狀態可能在具體案件中發生變化，這可能增強某種要素的充足度。在特定情境下，這種充足度的個案增強可能使充足度原本較低的要素暫時超越充足度原本較高的要素，使二階支持規范發揮矯正功能，必要時限制或排除一階支持規范。從法正義性角度來看，二階支持規范之所以得以證成，是因為充足度較低的要素指向的利益同樣值得保護，并且保護的強度會隨利益狀態的變化而調整。因此，在行政協議的效力認定中，必須超越形式主義的規范適用，根據利益的動態結構來權衡要素的組合形態，促進行政行為規則和民事法律行為規則相互協作。
四、行政協議效力認定中公私法協動的實踐應用
理論構成必須服務于實踐應用。接下來，本文將圍繞締約主體、意思表示、締約內容和締約程序這四個審查模塊，分析行政行為規則與民事法律行為規則如何具體實現協動。
（一）締約主體
在締約主體模塊中，需要區分公主體和私主體的締約資格瑕疵。這兩種瑕疵涉及的行政性要素和契約性要素存在明顯的充足度差異。
1.公主體的締約資格瑕疵
（1）一階支持。公主體的締約資格瑕疵原則上涉及更多的行政性要素，因為此類瑕疵主要牽涉公主體的行政職權，關系到公權力維系自身正當性的制度利益，特別是職務行為公正性。在現代社會，公主體受人民委托而行使權力，負有公正履行法定職權的義務。若以民事法律行為規則為一階支持規范，則難以保障公主體的職務行為公正性。私法中，法人及其內部機構的締約資格審查側重考量交易自由和交易安全。法人超越目的范圍締結的民事合同原則上有效。如果行為人是法人的內部機構，那么其民事締約行為適用職務代理規定，即法人對內部機構及其工作人員職權范圍的限制，不得對抗善意相對人。相比而言，《行政訴訟法》第70條第4項的“超越職權”和第75條的“不具有行政主體資格”更適合作為一階支持規范。根據公法規定，當公主體的行為超出組織法上的目的范圍時，其締約資格原則上會因侵害職務行為公正性而被否定，從而強化對公權力的約束。
（2）二階支持。公主體的締約資格瑕疵也涉及契約性要素，牽涉當事人合意形成的資格條件。行政行為規則一般不允許事后補正重大且明顯瑕疵。在行政協議中，民事代理規則可發揮二階支持作用，修正這一限制。如在前述“安吉展鵬案”中，由于臨港管委會已被上級部門撤銷，其越權締結的協議原本構成“不具有行政主體資格”，應被認定為無效。不過，為了維護合意的拘束性，安吉縣政府可以通過追認行為擴展意思決定空間，減輕臨港管委會的越權行為對職務行為公正性的影響。同時，協議相對方的權益未受實質損害，即便重新締約，也不會帶來更高的收益。因此，民事代理規則通過發揮矯正功能，使“不具有行政主體資格”的行政協議不會一律被認定為無效。
2.私主體的締約資格瑕疵
（1）一階支持。私主體的締約資格瑕疵原則上涉及更多的契約性要素，因為此類瑕疵主要牽涉依私人意愿達成合意的資格條件，關系到意思能力欠缺者的利益、代理人和被代理人的利益、無處分權人和實際權利人的利益等。如果將行政行為規則確立為一階支持規范，那么應當按照行政協議欠缺事實根據來處理。然而行政行為規則側重審查公主體是否善盡調查義務，難以充分考察私主體的多元利益。相比而言，民事法律行為規則更適合優先判斷私主體的締約資格瑕疵。比如，在房屋征收補償案件中，為了保護容易被欺騙的意思能力欠缺者，應依《民法典》第144條直接認定無行為能力人締結的協議為無效。在涉及相對人一方的“無權代理”和“無權處分”情形中，為了保護意思自主和交易安全，應依《民法典》第171條、172條及第597條，將狹義無權代理視為效力待定，將表見代理視為有效，將無權處分視為不影響協議效力。可見，民事法律行為規則發揮一階支持作用，能夠有效應對私主體的利益需求。
（2）二階支持。私主體的締約資格瑕疵也涉及行政性要素。以無權處分為例，《民法典》第597條關于合同有效的規定可以一般適用于無處分權人訂立的行政協議，因為登記機關的審查程序可減輕無權處分后續引發的物權侵害問題。不過，如果行政協議涉及不動產物權的原始取得，那么實際權利人的公法保護需求將更為突出，行政行為規則可作為二階支持規范。比如，在“濟南某建筑公司案”中，某建筑公司擁有案涉土地的地上物所有權，姬家莊村委會未經建筑公司同意即與土地儲備中心簽訂《國有土地附著物補充合同》，導致該建筑公司的地上物被征收。按照民法規則，姬家莊村委會的無權處分行為并不影響征收補償協議的效力。然而，系爭協議牽涉原始取得，即物權變動不以登記為公示手段，而是直接訴諸于征收行為。征收部門可通過統一辦理產權注銷手續的方式消滅實際權利人的物權，所以系爭協議成為保障實際權利人物權的關鍵，征收部門需承擔更高的注意義務。在此種情形中，無權處分的行政協議可以根據公主體對權利歸屬事實認定錯誤的違法性程度，或依《行政訴訟法》第70條第1項的“主要證據不足”構成撤銷，或依《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項構成無效。可見，行政行為規則通過個案修正民事無權處分規則的適用，可以切實維護實際權利人的利益。
（二）意思表示
在意思表示模塊中，需要區分意思表示不自由和意思與表示不一致。這兩類瑕疵涉及的契約性要素普遍多于行政性要素。
1.意思表示不自由
（1）一階支持。意思表示不自由原則上涉及更多的契約性要素，因為此類瑕疵主要牽涉表意人的意思自主受到他人不正當干涉，關系到表意人真實表達內心意愿的利益。意思表示不自由事關當事人之間的雙向意思聯絡，所以單向度的行政行為規則不宜成為一階支持規范。以欺詐和脅迫為例，倘若優先適用公法，那么要么應從“濫用職權”的角度，審查公主體實施的欺詐或脅迫；要么應從“主要證據不足”的角度，通過審查公主體事實認定錯誤的途徑間接審查私主體實施的欺詐或脅迫。若濫用職權或主要證據不足達到重大且明顯的程度，則應適用《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項，判定行政協議無效。這種審查思路過于側重公主體的行為，忽視了合意形成的全過程。相比而言，民事法律行為規則更適宜成為一階支持規范。此種規則不僅考察行為人的雙重故意，而且審查行為人的欺詐或脅迫行為和表意人意思表示之間的雙層因果關系。此外，欺詐和脅迫直接影響表意人的選擇自由，所以民法允許當事人進行意思協商，并由表意人自主決定是否撤銷。可見，民事法律行為規則可以更深入審查締約主體的真實意愿，有效保障當事人的意思自主。
（2）二階支持。意思表示不自由也涉及行政性要素，因為公主體以行政裁量的方式作出意思表示，影響合義務裁量的制度利益與弱勢相對人獲得公法特殊保護的個體利益。以欺詐和脅迫為例，《民法典》的起草者認為應尊重權利人（包含國家）的選擇權，故將這兩種瑕疵的法律后果一律設定為可撤銷。這種統一化思路無法滿足行政協議的特殊需求，因為公主體和私主體之間事實地位不平等。比如，征收機關以故意傷害被征收人未成年子女身體的暴力手段，脅迫被征收人簽訂征收補償協議。脅迫行為終止后，被征收人仍迫于公部門的優勢地位，錯過了撤銷權行使期限。若按照私法規則將此種協議判定為有效，顯然有違實質正義。從公法角度來看，征收機關執法人員主觀惡性極深，其脅迫行為構成“重大且明顯的濫用職權”，所以應將《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項作為二階支持規范，以此個案矯正《民法典》第150條的適用，判定上述協議為無效。同理，對于公主體實施欺詐的情形，判斷主體也應個案斟酌《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項的二階支持作用，適當調整《民法典》第148條的適用。
2.意思與表示不一致
（1）一階支持。意思與表示不一致原則上涉及更多的契約性要素，因為此類瑕疵主要牽涉表意人的表示行為和效果意思不一致，關系到表意人真實表達內心意愿的利益。以通謀虛偽為例，若優先適用行政行為規則，則應援引《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項，考察公主體的虛偽行為是否構成“重大且明顯的濫用職權”。然而，通謀虛偽涉及雙方非真意的意思表示，判斷主體應綜合考察當事人就表示內容虛偽性所達成的合意，而“重大且明顯的濫用職權”更適合審查公主體的單方意思。尤其在處理“陰陽合同”的問題上，行政行為規則難以精確判斷“陽合同”和“陰合同”各自的效力。相比而言，《民法典》第146條更適合成為一階支持規范。該私法規則將虛偽行為直接規定為無效，并要求對隱藏行為的效力進行個案判斷，因為雙方當事人都對虛假表示欠缺拘束意思，而隱藏行為既可能合法，又可能違法。可見，民事法律行為規則在審查意思與表示不一致時更加精細，能夠確保當事人的真實意思得到充分尊重。
（2）二階支持。意思與表示不一致也涉及行政性要素。在“名為PPP、實為借貸”的案件中，某些行政機關可能以虛構政府購買服務協議的方式變相舉債，惡化地方財政狀況。為了規避監管，行政機關與相對人之間有時僅存在一份協議文本，而非可明確區分“陽合同”和“陰合同”的兩份協議文本。第三人在主張協議無效時，往往對通謀虛偽存在舉證困難。若要解決該問題，可以將行政行為規則確定為二階支持規范。與私主體不同的是，公主體作出的意思表示含有行政性要素，屬于行政裁量，故公主體應確保效果意思和表示行為均符合法律授權目的，并承擔依法行使裁量權的證明責任。《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項可發揮細化功能，促使法院審查公主體是否故意以非真意的方式實施重大且明顯的濫用職權行為。通過引入該公法規則的反向作用，可以在個案中實現舉證責任倒置，進而降低通謀虛偽的證明難度，增強對第三人利益和公共利益的保護。
（三）締約內容
在締約內容模塊中，需要區分內容違法和客觀不能。兩類瑕疵涉及的行政性要素和契約性要素呈現顯著的充足度差異。
1.內容違法
（1）一階支持。內容違法原則上涉及更多的行政性要素，因為此類瑕疵主要牽涉行政管制，關系到公共利益。《民法典》第153條第1款將強制性規定限于法律和行政法規，以遏制行政管制的過度應用。在民法中，將違反規章的合同判定為無效的情形屬于例外現象。相比而言，《行政訴訟法》第70條第2項“適用法律法規錯誤”和第75條“沒有依據”的規定沒有預設法源層級限制，更能滿足行政性要素的需求。比如在“徐某某案”中，法院認為兩套回遷安置房的約定嚴重突破以行政規范性文件為載體的安置補償政策，應當視為系爭約定“沒有依據”，構成無效。鑒于地區經濟發展差異導致征收補償標準“一城一策”，若不將低位階的法源納入行政協議效力依據，則當事人可以隨意約定補償金額，嚴重浪費公共資金。另外，我國民法奉行“違法合同的效力二分法”，即違反強制性規定的合同要么有效、要么無效。《行政訴訟法》第70條第2項突破了效力二分法的限制，使違反強制性規定的行政協議可以被認定為撤銷，從而優化了公主體行為的制約機制。綜上，行政行為規則發揮一階支持作用，有助于落實行政管制目標，強化對公權力的監督。
（2）二階支持。內容違法也涉及契約性要素，因為行政管制干預的權利義務關系源于當事人合意，影響協議相對人的個體利益。《行政訴訟法》第70條第2項和第75條側重審查公主體行為的合法性，未充分考慮契約自由對協議效力的影響。對此，民事法律行為規則可進行優化。比如，為了平衡國家管制和契約自由的關系，《民法典合同編通則司法解釋》第16條和第17條分別規定了違反強制性規定不影響合同效力的情形和違背公序良俗導致合同無效的情形，由此為一階支持的行政行為規則設定必要的內在界限。為了維護實質契約自由，在判斷行政協議的格式條款是否依《行政訴訟法》第75條的“沒有依據”而構成無效時，可以進一步適用《民法典》第497條，考察提供格式條款的一方是否不合理地免除或者減輕其責任、加重對方責任、限制對方主要權利，或是排除對方主要權利。總之，民事法律行為規則發揮二階支持作用，可以防止行政管制過分干預合意，增強對私主體的保障。
2.客觀不能
（1）一階支持。客觀不能原則上涉及更多的契約性要素，因為此類瑕疵主要牽涉當事人約定義務的不履行，關系到債權人依約定獲得的履行利益。《行政訴訟法司法解釋》第99條第3項規定“客觀上不可能實施”的行政行為無效。該公法規則源自德國《聯邦行政程序法》第44條第2款第4項的“客觀事實不能”，而后者脫胎于羅馬法諺“不能之事無義務”。德國民法深受羅馬法的影響，在2002年債法現代化之前長期堅持“自始不能合同無效”的立場。與之不同，我國民法沒有采用羅馬法的教條，而是選擇《聯合國國際貨物銷售合同公約》的立場，將客觀不能的合同統一規定為有效，按違約責任處理，因為立法者希望“盡量采用反映現代市場經濟客觀規律的共同規則，并與國際公約和國際慣例協調一致”。由于我國行政協議制度同樣強調“強化產權保護”“保障民營經濟和社會資本合作方的合法權益”“優化營商環境”，所以《民法典》第580條第1款第1項理應成為一階支持規范。
（2）二階支持。客觀不能也涉及行政性要素，因為此類瑕疵牽涉公主體的事實認定職責，影響公共利益。比如，征收補償協議約定征收的房屋在締約前已經滅失，相對人的給付義務構成客觀不能。征收機關不顧此情形，繼續全額支付補償款，而相對人因有利可圖，也主張維持協議效力。如果按照私法規則處理該案，那么除非當事人主動行使解除權，否則客觀不能的協議繼續有效。這種審查思路可能造成財政資金濫用，損害公共利益。對此，應將《行政訴訟法司法解釋》第99條第3項確定為二階支持規范，使《民法典》第580條第1款第1項在個案中被彈性調整。在行政法上，“客觀上不可能實施”的表現形式之一是作為事實根據的標的物已不存在，以致于行政行為的內容絕對無法實施。相對人房屋的實際存在是征收機關締約行為最重要的事實根據。如果被征收的房屋在締約前已經毀損，并且征收機關在知悉該情形后仍然堅持履行自身的金錢債務，那么行政性要素的充足度增強，系爭協議可以因極度欠缺事實根據而適用行政法上的“客觀上不可能實施”，構成無效。據此，相對人應承擔不當得利返還義務。可見，《行政訴訟法司法解釋》第99條第3項可以矯正民法客觀不能規則的適用，平衡當事人利益和公共利益。
（四）締約程序
在締約程序這一審查模塊中，需要區分程序瑕疵和形式瑕疵。兩類瑕疵涉及的行政性要素一般多于契約性要素。
1.程序瑕疵
（1）一階支持。程序瑕疵違法原則上涉及更多的行政性要素，因為此類瑕疵主要牽涉公權力行使的透明性和公正性，關系到私主體的程序利益。民事法律行為規則無法滿足行政協議的程序化要求，因為民事法律行為的作出取決于當事人自主，而程序規定屬于消極行為規范，即除非立法者明確設定程序，否則當事人可自由決定行為步驟。相比而言，行政行為規則更適合程序審查，因為公法將程序規定視為積極行為規范，要求公主體在法律明定程序之外，也應遵循正當程序。比如，在“鳳岡某工貿公司案”中，雖然法律沒有明確賦予作為出租人的協議第三人陳述申辯權，但是法院主張“鳳岡縣政府在未通知某工貿公司參與并聽取其意見的情況下，直接與周某某訂立《安置協議》，亦違反正當程序”，因此判決撤銷《安置協議》。一般情況下，具有程序瑕疵的行政協議依《行政訴訟法》第70條第3項“違反法定程序”的規定，構成撤銷；若其達到重大且明顯違法，則依《行政訴訟法司法解釋》第99條第4項，構成無效。總之，行政行為規則發揮一階支持作用，有助于加強對公權力的約束，更好地保護利害關系人的程序利益。
（2）二階支持。程序瑕疵也涉及契約性要素，因為此類瑕疵影響當事人合意的自愿性和真實性。為了避免程序審查過度干涉交易自由，民事法律行為規則應成為二階支持規范。比如，《民法典》第154條“惡意串通”的規定可以輔助判斷以串通投標的方式締結的行政協議是否構成“重大且明顯的違反法定程序”。援引私法規則，可以首先考察當事人是否明知且故意加害他人，其次考察是否存在意思聯絡以及共同實施串標行為，最后考察串標行為是否損害國家、集體或第三人合法權益。又比如，《民法典》第502條規定未經批準的合同構成未生效，報批義務條款獨立生效。《行政協議解釋》第13條基本吸收了民法觀點，將未履行批準程序的情形從無效事由中剔除。可見，民事法律行為規則發揮細化功能，有助于準確界定程序瑕疵后果，減少程序審查對當事人合意的不必要干預。
2.形式瑕疵
（1）一階支持。形式瑕疵違法原則上涉及更多的行政性要素，因為此類瑕疵屬于廣義的行政程序瑕疵，事關公權力行使的透明性和公正性。我國民法采用形式自由原則，通常不要求合同采取書面形式，并且規定若法律或行政法規要求的書面形式未獲滿足，則合同原則上不成立。這一私法規則不適合在行政協議形式瑕疵案件中優先適用。行政協議要式規定的法源不應僅限于法律和行政法規，因為其事關公權力的約束和交涉能力較弱之相對人的保障。同時，2014年修改的《行政訴訟法》未設立確認不成立判決或一般確認判決，導致協議不成立的情形難以涵攝現有的行政訴訟判決類型。相比而言，行政行為規則不排斥口頭形式，并將地方性法規和規章等層級的要式規定作為效力評價依據。法院可以將缺乏法定形式要件的行政協議判定為“違反法定程序”，并根據形式瑕疵的違法性程度，具體作出撤銷判決或確認無效判決。因此，行政行為規則應當發揮一階支持作用，增強對形式瑕疵的審查力度。
（2）二階支持。形式瑕疵違法也涉及契約性要素，因為此類瑕疵關系到當事人合意的拘束性。在締約雙方實質合意已達成的情況下，判斷主體不應僅因缺乏法定書面形式而機械地判定行政協議撤銷或無效。對此，民事法律行為規則可以成為二階支持規范。比如，《民法典》第490條第2款規定：“法律、行政法規規定或者當事人約定合同應當采用書面形式訂立，當事人未采用書面形式但是一方已經履行主要義務，對方接受時，該合同成立。”在“四平火炬公司案”中，法院采用上述私法規則，認為梨樹縣政府與火炬公司盡管沒有簽訂書面行政協議，但是“火炬公司已經履行主要義務，梨樹縣政府接受并履行了部分義務，故梨樹縣政府與火炬公司就梨樹鎮永樂小區回遷安置住房建設以及相關招商引資優惠政策達成了合意......根據協議內容判決梨樹縣政府履行相關義務并無不當”。可見，民事法律行為規則發揮矯正功能，可以有效平衡程序正義與實體正義，使裁判結果更適應社會交往的多樣性。
五、結語
行政協議的效力認定，應采納公私法協動論，摒棄公法主導論。雖然公法主導論占據主流地位，但是其局限性日益凸顯。此模式過度依賴行政行為規則的優先適用，忽略了民事法律行為規則的功能價值。這不僅削弱了法律適用的靈活性，而且低估了案件審理的復雜性。與之相對，公私法協動論以綜合性視角解決這些問題。該模式通過承認、利用和協調公私法規則的差異，促使法官充分權衡行政性要素與契約性要素，并妥善運用行政行為規則和民事法律行為規則。這種思考方法不僅能夠提高裁判質量，而且可以平衡不同利益。公私法協動論在理論上具有科學性，在實踐中具有可行性。展望未來，它應成為行政協議司法審查的主導思想。這一轉變是對現代法律關系復雜性的重要回應，也是推動行政法學朝更開放、更多元和更動態方向發展的關鍵步驟。
