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摘要：改革開放以來，隨著我國法治政府建設的全面推進，我國政法領域中的行政執法監督機制經歷了從單體運行到系統集成發展的升級轉型。行政執法法治監督體系的底層邏輯在于每一種監督機制的法定差異化定位及其各自優勢的持續彰顯。行政執法法治監督體系的理想模式應是不同的行政執法監督機制間定位科學、分工明確、貫通協調，合力發揮對行政執法的全方位、無縫隙監督作用。這一理想模式的實現，必須以習近平法治思想為指導，堅持在法治軌道上切實推動行政執法監督體系的系統性、整體性和協同性發展，確保不同監督機制在功能定位、實體規則、程序要求等維度全面銜接耦合。
關鍵詞：行政執法；法治監督；體系化；銜接耦合
2024年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》，對新時代行政執法監督工作作出系統部署，要求健全行政執法監督工作體制機制，推動行政執法監督與其他各類監督有機貫通、相互協調。黨的二十屆三中全會對深入推進依法行政作出重要部署，明確提出“健全行政執法監督體制機制”。構建行政執法法治監督體系是健全行政執法監督體制機制的重要內容，是完善中國特色法治監督體系的關鍵一環。我國政法領域中，行政執法監督、行政復議監督、行政訴訟監督、行政檢察監督、行政公益訴訟監督、法治督察已經成為中國特色行政執法法治監督體系的基本組成。為探尋我國行政執法法治監督體系的理想模式及其實現路徑，有必要從全面依法治國的時代要求出發，基于整體主義系統觀，全面梳理其發展歷程并總結其運行規律，進而探尋法治軌道上的最佳方案。
一、我國政法領域中行政執法法治監督體系的發展歷程
行政執法法治監督體系是由“行政執法”“法治監督”“體系”三個關鍵詞構成，其中行政執法關涉監督對象，法治監督是運行邏輯，體系是指整合有序的狀態。所謂行政執法法治監督體系，是指我國行政執法監督法治運行與操作的各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調，充分體現和有效實現行政執法法治監督核心價值的狀態。隨著我國法治政府建設的全面推進，行政執法監督、行政復議監督、行政訴訟監督、行政檢察監督、行政公益訴訟監督、法治督察作為我國政法領域中的行政執法監督機制，作用不斷彰顯。這六種機制從醞釀產生到發展完善，從單體運行轉向貫通協同，展現出了別具政法特色并彰顯時代特點的軌跡特征。
（一）醞釀期（1978年至1998年）
1978年，黨的十一屆三中全會召開，提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制“十六字方針”，正式開啟了當代中國法治建設之路。這一時期，我國的政府法制建設工作不斷強化，政府法制機構建設逐漸健全，國務院法制局于1986年成立時設立法規監督檢查司，1988年更名為法規檢查司，1993年更名為政府法制監督司，1998年國務院法制局升格為法制辦后設立政府法制協調司。 “政府法制”的概念首次被正式提出是在1987年召開的第一次全國政府法制工作會議上。政府法制監督構成早期行政執法監督的樣態。政府法制監督，是指國家行政機關依照有關法律規定按行政權屬關系由上級政府對下級政府、同級政府對其所屬工作部門在實體上和程序上執行法律、法規和規章的行為和有關活動情況實施的監視和督改活動。最早對行政執法監督進行專門立法的是1989年山東省人民政府制定的《加強行政執法和行政執法監督檢查的暫行規定》。1991年《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》明確指出：“加強政府法制建設，使政府管理活動逐步做到規范化、法制化。”1993年，政府工作報告首次提出“依法行政”的概念，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確要求“各級政府都要依法行政，依法辦事”。
1989年通過的《行政訴訟法》正式開啟了中國特色行政法治之路，該法的目的之一是維護和監督行政機關依法行使職權，形成了行政執法的行政訴訟監督。同時，該法還明確規定檢察機關對行政訴訟活動實行法律監督。1988年最高人民檢察院成立民事行政檢察廳，1990年開展行政訴訟監督試點工作，由此產生了行政執法的行政檢察監督。1990年《行政復議條例》（現已失效）出臺，作為行政訴訟配套制度的行政復議制度實現了統一立法，旨在維護和監督行政機關依法行使職權，確立了行政執法的行政復議監督。
改革開放以后，隨著我國法制重建以及“依法行政”要求的確立，行政執法法治監督體系建設邁入醞釀形成階段，這一時期行政執法法治監督體系的總體特點為：第一，法治體系建設正式啟動，且構成多元，行政執法監督、行政訴訟監督、行政檢察監督與行政復議監督紛紛建立。第二，以外部監督為主的內外監督格局漸次形成，行政執法監督作為內部監督先行，行政訴訟監督與行政檢察監督作為外部監督隨后發展，作為內部監督的行政復議監督同步發展，呈現出內部監督與外部監督并行的格局。第三，監督范圍寬嚴有別，根據不同監督機制的特點和優勢，行政執法監督范圍最廣，既包括對行政執法行為的監督，也包括對行政執法機關自身建設等行政執法體制機制建設情況的監督；既包括合法性監督，也包括適當性監督。行政訴訟監督與行政檢察監督側重對屬于行政訴訟受案范圍內的行政執法行為合法性進行監督，行政復議監督則側重對《行政復議條例》規定的復議范圍內的行政執法行為的合法性與適當性進行監督。第四，監督方式主動與被動監督兼具，過程監督與事后監督并行，行政執法監督以主動監督與全過程監督為特色，行政訴訟監督、行政檢察監督與行政復議監督以被動監督與事后監督為特色。第五，監督目標多元，行政執法監督目標在于加強行政執法工作，保證法律、法規、規章的正確實施。行政訴訟監督目標在于權利救濟與監督行政，行政檢察監督目標在于監督行政與保障法律的正確統一實施，行政復議監督目標在于監督行政與權利救濟。
（二）初創期（1999年至2011年）
1999年，九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法，標志著我國社會主義民主法制建設進入新階段。國務院發布了《關于全面推進依法行政的決定》，明確要求：“要切實加強行政系統內部的層級監督，強化上級政府對下級政府、政府對所屬各部門的監督，及時發現和糾正行政機關違法的或者不當的行政行為。要把上級行政機關的監督同監察、審計等專項監督結合起來。”黨的十六大把“發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明”作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。2004年，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，并明確建設法治政府的目標之一就涉及行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤。2010年，國務院發布了《國務院關于加強法治政府建設的意見》（現已失效），明確指出“加強政府內部層級監督和專門監督。上級行政機關要切實加強對下級行政機關的監督，及時糾正違法或者不當的行政行為”。
就其他監督而言，2000年，最高人民法院出臺了《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“2000年解釋”），健全行政訴訟監督機制；2002年，最高人民法院出臺了《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱“證據規定”），完善行政訴訟證據制度。在行政檢察監督方面，2001年，國務院頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》；2006年1月，最高人民檢察院聯合相關部門發布《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》；2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了國務院法制辦等8個部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》。1999年，《行政復議法》出臺，行政復議監督有了法律保障，2007年國務院制定了《行政復議法實施條例》，進一步完善了行政復議監督機制。2008年地方行政復議體制改革正式拉開序幕，部分地方圍繞相對集中行政復議權、行政復議委員會和行政復議運行機制等方面進行改革創新。2010年，國務院發布《國務院關于加強法治政府建設的意見》，明確提出要“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點”。
隨著依法治國基本方略的確立，這一時期的行政執法法治監督體系建設進入初始發展階段，這一時期行政執法法治監督體系的總體特點為：第一，行政執法監督體系的多元構成進一步充實，并融入全面推進依法行政、建設法治政府的大局之中，行政執法監督、行政復議監督、行政訴訟監督、行政檢察監督等制度持續完善。第二，內外監督力量對比發生變化，行政執法監督強化了行政系統內部自上而下的層級監督，行政復議監督實現法律保障并持續健全配套制度，成為與行政訴訟監督并列的一種監督機制，彰顯了內部監督優勢。第三，監督范圍擴大，“2000年解釋”受案范圍采用反面排除的方式、擴大可訴行政行為外延和擴大相對人受保護的權利范圍的方式擴大了行政訴訟監督范圍。行政檢察監督除進行行政訴訟監督外，還建立了行政執法與刑事司法銜接的工作機制，將行政處罰類的行政執法行為納入行政檢察監督范圍，《行政復議法》擴大了行政復議監督范圍。第四，監督效果有所提升，2002年的“證據規定”系統全面地規定了行政訴訟中的舉證、調取證據、質證和認證等證據規則，確保行政訴訟監督的準確性和有效性。《行政復議法》規定了國務院的裁決制度、完善了行政復議程序、強化了行政復議監督，《行政復議法實施條例》重點完善了行政復議程序、細化行政復議機構職責、完善行政復議管轄規則、改進了行政復議審理方式、豐富和完善了行政復議決定類型、強化了行政復議指導與監督職責等，地方層面開始探索行政復議體制改革，以提升行政復議監督效果。
（三）快速發展期（2012年至2019年）
2012年黨的十八大明確“法治是治國理政的基本方式”，提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新時期法治方針。全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，具有基礎性、保障性作用。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，要完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，做到嚴格規范公正文明執法。2014年，黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。其中，法治監督體系建設是中國特色社會主義法治體系建設中的重要一環，這為行政執法法治監督體系建設提出了新要求。黨的十八屆四中全會進一步指出：完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》要求：完善政府內部層級監督，改進上級行政機關對下級行政機關的監督，建立健全常態化、長效化監督制度。
其他監督機制的發展完善，具體涉及：1.行政訴訟制度體系持續發展。2014年《行政訴訟法》進行修訂，擴大行政訴訟受案范圍，增加了“明顯不當”的審查標準，審查范圍“在堅持合法性審查原則的前提下，對合法性原則的內涵作了擴大解釋”。行政訴訟監督目標中刪去了“維護”，明確了權利救濟和監督行政，還增加了“解決行政爭議”。此外，還通過充分保護當事人的訴權、實行立案登記制、確立行政負責人出庭應訴制度、強化行政訴訟的執行等，提升行政訴訟監督的效能。最高人民法院先后于2015年、2018年通過《關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》《關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》進一步落實了上述行政訴訟法修改的成果。2.行政檢察監督的理念和職能進一步明確。2014年黨的十八屆四中全會提出，“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實施司法監督制度”“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。2019年，刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”首次明確寫進全國人大決議，行政檢察監督成為一項獨立的監督制度，以對行政訴訟活動的司法監督為主。3.檢察公益訴訟制度正式確立。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，2017年《行政訴訟法》修改，在第25條增加一款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議。督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這在法律層面為檢察機關行政公益訴訟改革實踐提供了法律依據。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確要求，“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態環境公益訴訟制度”。4.行政復議體制改革進一步深化。黨的十八屆三中全會決定要求“改革行政復議體制，健全行政復議審理機制，糾正違法和不當行政行為”。黨中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出“加強行政復議工作。完善行政復議制度，改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責”。行政復議體制改革的深入推進為行政復議制度發展奠定了實踐基礎。5.法治督察制度正式確立。2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《法治政府建設與責任落實督察工作規定》，建立法治督察制度。中央全面依法治國委員會辦公室在中央全面依法治國委員會領導下開展法治督察工作，司法部專門設立法治督察局具體負責全面依法治國的督察工作。隨著各級法治建設議事協調機構及其辦事機構的建立健全，地方法治督察工作機構普遍設立，并配備相應的專職人員，在基層法治督察有形、有效、有力覆蓋，上下貫通的法治督察工作體系建立健全。
以新時代新十六字法治方針為指引，全面依法治國向縱深推進，行政執法法治監督體系建設進入快速發展階段，這一時期行政執法法治監督體系的總體特點為：第一，法治體系的多元構成實現了種類上的新突破，在行政執法監督、行政訴訟監督、行政檢察監督、行政復議監督之外，增加了行政公益訴訟監督與法治督察。第二，內外部監督力量并行強化，行政執法監督強調了常態化、長效化建設，各地行政復議體制改革深入發展，法治督察的建立，彰顯了黨內監督的獨特優勢，行政訴訟法修訂為行政訴訟監督發展夯實制度依據，新增行政公益訴訟監督，行政檢察監督范圍進一步拓展，夯實行政執法的外部監督力量。第三，監督范圍繼續擴大，隨著行政訴訟受案范圍的擴大和合法性審查的擴大解釋，行政訴訟監督范圍隨之而擴大，行政檢察監督納入行政強制類行政執法行為，開始轉向行政訴訟之外的監督，行政公益訴訟將生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關執法行為納入監督范圍。法治督察的監督范圍明確為地方各級黨委領導責任落實情況、地方各級政府、縣級以上政府部門履行主體職責情況與對國務院部門和地方各級黨政機關工作人員履行推進法治政府建設職責情況。第四，監督方式中主動監督與過程監督空間有所拓展，主要體現在行政公益訴訟監督并非只聚焦行政監管的某一環節，而是貫穿于整個過程，即從督促行政機關作出行政決定到行政決定履行全過程。法治督察具有主動監督和過程監督的優勢，督察方式主要有書面督察、實地督察和專項督察等其他方式，并貫穿到法治政府建設的全過程。第五，監督目標進一步擴容，監督效能提升。行政訴訟監督增加“解決行政爭議”的目標，行政公益訴訟監督明確保護公共利益的目標，法治督察的目標在于督促推動法治政府建設與責任落實，注重督察結果的運用，確保監督的利劍作用。
（四）鞏固完善期（2020年至今）
2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議召開，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想的提出，開啟了全面依法治國新境界，對行政執法及行政執法監督法治化提出了更高要求。2021年，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，其中一個專題是“建設嚴密的法治監督體系，切實加強對立法、執法、司法工作的監督”，明確提出：“加強對執法工作監督。加強省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系建設，強化全方位、全流程監督，提高執法質量。”2021年，國務院辦公廳印發的《全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議重點任務分工方案》明確要求： “研究起草行政執法監督條例，加強執法監督，規范行政執法行為。”2021年，中共中央印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，明確要求“加強行政執法監督機制和能力建設，充分發揮行政執法監督統籌協調、規范保障、督促指導作用，2024年年底前基本建成省市縣鄉全覆蓋的比較完善的行政執法協調監督工作體系”，并明確提出“研究制定行政執法監督條例”的要求。2022年10月，黨的二十大報告強調，“強化行政執法監督機制和能力建設，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度”。2023年8月，國務院辦公廳關于印發《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》，要求“加快構建行政執法協調監督工作體系”和“健全行政執法和行政執法監督科技保障體系”。2024年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》，對加強新時代行政執法協調監督工作作出系統部署。
就其他監督而言，2021年6月，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，提出“全面深化行政檢察監督”，明確“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。2022年10月，黨的二十大報告明確提出，“完善公益訴訟制度”。2023年9月，《十四屆全國人大常委會立法規劃》將檢察公益訴訟法列為一類項目，2024年1月，最高人民檢察院向全國人大監察司法委提交《檢察公益訴訟法（建議稿草案）》，2024年5月，《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》將檢察公益訴訟立法列入預備審議項目。2024年最高人民檢察院工作報告強調，要讓“高質效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，在實體上確保實現公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義。2023年《行政復議法》修訂，明確行政復議要發揮化解爭議的主渠道作用，從行政復議管轄體制、擴大行政復議范圍、優化行政復議前置范圍、增加便民措施、完善行政復議審理程序、優化行政復議決定體系、強化執行監督力度等方面進行全面系統完善。2024年11月，最高人民法院向全國人大常委會報告行政審判工作情況，推動行政審判工作高質量發展。自2019年法治督察制度建立以來，法治督察始終堅持政治屬性，以“督”促責、以“察”督干，注重發揮法治督察作為法治建設的“助推器”“利劍”作用，中央依法治國辦先后部署開展多次專題督察和法治政府建設綜合性督察，各地方各部門結合各自實際加強法治督察工作，切實提升督察實效。
這一時期的行政執法法治監督體系進入鞏固完善階段，其總體特點涉及：第一，法治體系的構成基本穩定。行政執法監督、行政訴訟監督、行政檢察監督、行政復議監督、行政公益訴訟監督與法治督察這六種監督機制，基于新的時空方位和時代要求進一步創新發展。第二，內外部監督格局基本形成。行政復議依法要發揮化解行政爭議的主渠道作用，行政復議作為層級監督的明顯優勢不斷釋放，行政執法監督法治化進程正在加快，這兩種監督機制作為行政系統內部的層級監督力量得到強化，行政訴訟監督、行政檢察監督、行政公益訴訟監督等外部監督力量也同步發展。第三，監督范圍進一步擴大：2023年《行政復議法》修訂以后，行政復議監督范圍進一步擴大，“應收盡收”成為基本要求；行政檢察范圍從訴訟向訴訟外進一步拓展，涵蓋實質性化解爭議的范圍；隨著2021年《安全生產法》修改，《軍人地位和權益保障法》頒布，2022年《農產品質量安全法》修訂，2023年《無障礙環境建設法》通過，2024年《文物保護法》修訂，行政公益訴訟監督范圍擴展到安全生產、軍人地位和權益保障、農產品質量、無障礙環境建設、文物保護等領域。第四，監督質效進一步提升。監督質效是評價監督功能實現程度的重要衡量標準，確保監督機制的高質效是提升行政執法法治監督體系整體效能性的關鍵。最高人民檢察院提出“高質效辦案”，最高人民法院提出“行政審判的高質量發展”，司法部關注行政復議質效提升，推動高質量法治督察建設。第五，監督機制間要協同發展的目標已明確，體系化程度逐漸提高。2024年2月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部研究決定，會同有關部委共同構建“3＋N”工作溝通機制，即通過召開聯席會議、發布座談會紀要、發布年度白皮書、發送司法建議和行政復議意見書、發布典型案事例、選派業務骨干工作交流等方式，促進統一相關重點行政管理領域的行政執法、行政復議、行政審判、行政檢察標準，從源頭上預防和化解行政爭議。部分地方立法亦明確規定了協同制度。比如，《甘肅省行政復議工作規定》第55條明確規定：“縣級以上人民政府可以適時開展行政復議工作專項檢查，加強行政復議與法治督察、行政執法監督等機制的銜接協同，提升監督依法行政的實效性。”
二、行政執法監督機制的運行機理
正如前文所闡釋的，六種監督機制構成當前我國政法領域行政執法法治監督體系的主要方面，其底層邏輯就在于每一種監督機制的法定差異化功能定位及其各自獨特優勢的持續彰顯。
（一）行政執法監督的定位及其優勢
行政執法法治監督體系本質上是圍繞行政執法活動開展監督，而行政執法是法律實施的主要方式，也是權力異化和濫用的高發領域。嚴格規范公正文明執法是法治政府建設的基本目標，行政執法監督應率先成為法治政府建設率先突破的關鍵驅動。行政執法監督是行政系統內上級行政機關對行政機關有關行政執法工作情況開展的層級監督。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確把行政監督作為單獨的一項具體監督和其他監督制度并列，可見，行政執法監督是黨和國家監督體系的重要環節，也是法治監督體系的有力支撐。
行政執法監督具有內部監督、常態化監督等獨特優勢和比較優勢。其一，行政執法監督是行政系統的內部監督，這種內部監督是一種基于領導或者業務指導關系而形成的上級行政機關對下級行政機關、各級政府對其工作部門、上級行政執法部門對下級行政執法部門的層級監督，本質上是為了落實憲法及組織法規定的縣級以上人民政府對其所屬職能部門和下級人民政府的領導權，可以改變或者撤銷下級行政執法機關違法或者不適當決定，屬于一種實體性監督。這種內部層級監督不代替行政執法，而是通過“行政執法監督建議書”或“行政執法監督決定書”等形式責令行政執法機關依法改正。這種內部監督具有穿透式監督的明顯優勢，從執法個案的合法性、正當性層面，探清違法行為普遍性、根本性問題，進而提出改進行政執法工作的建議、決定，解決依法行政的共性問題。其二，行政執法監督是一種常態化監督，屬于一種依職權進行的主動監督，是對行政執法全流程、全要素、全方位、全覆蓋的“全生命周期”的綜合性監督，既涉及預防性監督、發現性監督和懲戒性監督三個維度 ，又涉及正向激勵式監督和負向懲戒式監督，以實現嚴管和厚愛相結合，激勵和約束并重。
（二）行政復議監督的定位及其優勢
2023年《行政復議法》進行了全面系統大修，行政復議主渠道定位法定化，奠定了其在行政執法法治監督體系中的重要地位。主渠道目標導向下，行政復議是化解爭議的“主戰場”和“第一線”，應成為針對行政執法個案予以監督的主要環節，發揮行政執法監督的主要作用，實現中端治理。行政復議監督具有內部監督、能動監督的優勢，行政復議是一種行政司法行為，行政復議的本質是一種行政內部監督，基于行政自治的原理，實現行政系統內部的自我糾錯和自我補救，具有穿透式預防調處化解爭議的天然優勢。“司法”實際上是公正的代名詞，這意味著行政復議必須以居中裁決行政爭議為出發點，從復議申請的提出到受理、審理、作出決定等各個環節，遵守法定程序，公正裁決行政爭議，追求個案正義。行政復議機關組織和調動行政資源充分發揮監督的靈活性和能動性優勢，具有合法性與適當性監督的廣度與深度，有助于實現監督的全覆蓋和無縫隙，促進形式法治監督向實質法治監督延伸，切實回應當事人訴求和社會治理的現實需要，促進社會效果、法律效果和政治效果在個案中的一體實現。
（三）行政訴訟監督的定位及其優勢
行政訴訟監督是通過監督行政機關依法行使職權，保障公民、法人或者其他組織的合法權益，從后端實質性化解行政爭議，踐行以人民為中心的法治觀念，應成為法治政府率先突破的基本支撐。由于司法具有謙抑性，司法對行政應給予必要適度尊重。行政訴訟是定分止爭的終極渠道，發揮“最后一道防線”的兜底保障作用，實現末端治理。這決定了行政訴訟監督在行政執法法治監督體系中應成為行政執法監督的一道防線。行政訴訟監督具有外部監督、個案監督的優勢：行政訴訟監督是司法權對行政權進行的外部監督，人民法院處于中立地位，保證其監督的客觀中立性與公開公正性；行政訴訟監督是對具體個案開展的一種專業性監督，需要遵守嚴格的法律程序，人民法院在行政執法行為合法性判斷上具有專業優勢，擅長對行政法律適用問題進行專業判斷，監督結果往往具有公信力和權威性。
（四）行政公益訴訟監督的定位及其優勢
在公共利益保護場域中，行政機關是公共利益的第一順位代表，應堅持行政優先原則，以尊重行政機關的首次判斷權。基于檢察權與行政權的分工機理，考慮到行政管理的復雜性、專業性，行政公益訴訟監督中檢察權的行使遵守謙抑性原則，在行政執法的公益維護功能“失靈”時，發揮補位和矯正作用。檢察機關需把握好行政公益訴訟監督的介入限度，恪守檢察監督權的邊界。行政公益訴訟監督是補位之訴，在行政執法法治監督體系中發揮著補充性作用。行政公益訴訟監督具有剛柔并濟、督促協同的優勢，行政公益訴訟先通過審前程序發出檢察建議督促行政機關履職，當行政機關未能完全履行檢察建議時，檢察機關通過起訴實現對行政違法行為的剛性監督。可見，檢察公益訴訟的審前程序是特色，起訴是保障性手段，堅持“督促之訴”“協同之訴”的功能定位，積極構建與行政機關既制約又配合的新型監督關系，共同致力于公共利益的有效保護。
（五）行政檢察監督的定位及其優勢
行政執法活動與行政訴訟活動是最為廣泛的法律適用活動，人民檢察院是憲法規定的法律監督機關，能夠對行政訴訟活動以及與行政訴訟活動密切相關的行政執法活動開展權威性的法律監督，其監督對象是司法機關與行政機關，本質上屬于對國家機關的監督。這決定了行政檢察監督應成為行政執法法治監督體系的最終環節，在行政執法法治監督體系中具有重要地位。行政檢察監督具有主動監督、全過程監督、程序性監督的優勢，與行政訴訟監督共同作為司法監督。不論是在檢察辦案過程中發現的行政機關違法行政行為，還是通過公民、法人或其他組織提供的線索審查發現的行政機關違法行政行為，檢察機關均可依法及時督促相關行政機關糾正。行政檢察監督是涵蓋了從間接監督到直接監督的全面監督，既監督法院行政訴訟活動，保障司法公正，又通過對行政訴訟監督進而監督行政機關依法行政。檢察機關監督在具體案件中展開，“在辦案中監督、在監督中辦案”，具有及時掌握行政執法機關案件信息的優勢，對執法情況進行動態監督，實時規范執法行為。同時，還可以通過類案監督，及時發現社會治理重點問題、民生關注問題，實現“抓早抓小”。行政檢察監督主要通過提起訴訟（行政公訴）、支持起訴、參加訴訟、提起抗訴、糾正違法通知和檢察建議等方式進行監督，具有啟動程序或者作出程序性決定的權力，以程序性監督實現對實體的監督，一般不作出最終的實體處分，具有非終局性。
（六）法治督察的定位及其優勢
法治督察是黨內監督的重要組成部分，政治性是其根本屬性。法治督察旨在加強黨對法治政府建設的集中統一領導，通過推動形成法治政府建設的責任閉環，充分發揮督察工作對法治政府建設的利劍作用。法治督察堅持黨的領導，注重發揮黨內監督的統領作用。法治督察彰顯黨領導法治建設的體制機制優勢，重在抓住“關鍵少數”，聚焦各級黨委和政府在推進全面依法治國中職責作用的發揮，倒逼自上而下強力推進良好法治環境。在個案督察中，法治督察具有主動性、獨立性和穿透性，但不直接替代具體行政執法活動，原則上不直接糾正具體問題，致力于協同推動相關機關積極依法履職，以剛性監督促進個案爭議。
三、行政執法法治監督體系理想模式的目標構成
習近平總書記強調：“全面依法治國是一個系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。”這就要求法治建設要強化系統觀念，即要從中國實際出發，運用系統思維和方法謀劃布局全面依法治國各項工作，注重系統施治、整體推進。行政執法法治監督體系建設作為全面依法治國的基本任務，其理想模式應是不同監督機制間定位科學、分工明確、貫通協調，合力發揮對行政執法的全方位、無縫隙監督作用，至少應實現以下三個目標。
（一）系統性目標
從系統觀來看，系統中各個組成要素之間的關系尤為重要。各個組成要素之間既要相互區分又要相互聯系，各個要素的獨立性與差異性是系統存在的前提。其中不同監督機制功能定位的差異性是關鍵，正是這種差異性才能產生不同制度之間的良性競爭。故不同監督機制應堅持差異化的監督定位，形成有效分工，展現不同類型監督的專長進而發揮各自監督優勢，在差異發展中形成優勢互補，在良性競爭中尋求合作，各有側重、相輔相成，在行政執法監督上共同著力、一體建設，使行政執法監督效果得到系統性增強。
（二）整體性目標
行政執法法治監督體系應是一個整體，不同監督機制均為行政執法法治監督體系的基本組成部分，缺一不可。不同監督機制創制時間不同，先后有別，功能各異，發揮作用場域亦存在質的區別，但作為體系中的單體制度，不同機制間應不是機械組合及簡單相加，而是要實現整體大于其部分相加之和。不能孤立、靜止、片面地認識行政執法監督實踐中的問題，而是要統籌考慮形式法治與實質法治、內部監督與外部監督、激勵容錯與懲戒問責等多重維度，整體思考每一種監督機制的運行邊界及最佳作用，以合力提升行政執法監督的整體效果。這種整體效果的實現可以通過行政執法監督的廣度、深度和強度方面進行綜合衡量。
（三）協同性目標
協同性強調系統內部的組成要素之間相互影響、相互協調，產生協同作用，系統整體就會呈現出由無序到有序的狀態和結構。協同性要求不同監督機制基于協同目標的同向性實現相互協同、功能耦合，在良性競爭中實現制度的互補互洽，發揮“1＋1＞2”的效果。應最優配置行政執法監督資源，既各司其職，又耦合聯動，最大限度減少制度內耗，確保不同監督機制形成制度合力，切實提升整個監督體系的質效，促進法治政府建設。
四、行政執法法治監督體系理想模式的實現路徑
行政執法法治監督體系理想模式目標之實現，關鍵在于要實現六類監督機制之間的銜接耦合。“銜接是事物相連接。” “耦合，物理學上指兩個或兩個以上的體系或兩種運動形式間通過相互作用而彼此影響以至于聯合起來的現象。”從語義學角度來看，銜接與耦合的含義不同，銜接表達的是事物之間的連接關系，往往是靜態意義的認知，耦合則是在銜接的基礎上的一種高階要求，不僅是一種靜態意義的連接，還是一種動態意義上良性互動的關系，事物之間并非追求同質化，而是在保持各自獨立性的基礎上追求有機合作。可見，銜接是耦合的初階狀態，耦合是銜接的高階狀態。具體到本文研究的政法領域，就是要以構建前涉六種監督機制的功能銜接耦合為基礎，實體規則和程序要求銜接耦合為主體的行政執法法治監督體系。其中，功能銜接耦合，就是要注重功能有別與功能協同；實體規則銜接耦合是靜態銜接耦合，追求實體正義；程序銜接耦合則是動態銜接耦合，凸顯程序正義，從行政執法監督的全過程、各環節出發進行動靜相宜的銜接耦合，發揮行政執法監督體系的合力作用，以彰顯監督體系的整體效能性。
（一）功能之銜接耦合
一方面，要保持行政執法監督、行政復議監督、行政訴訟監督、行政公益訴訟監督、行政檢察監督、法治督察的差異化功能定位，故厘清各自功能定位是基礎。基于監督主體的性質不同，這六種監督機制可以分為兩類：黨內監督和國家監督，其中法治督察屬于黨內監督，其他五種監督機制屬于國家監督。在黨和國家監督體系中，黨內監督要發揮統領作用，促進各類監督貫通協調。法治督察作為黨內監督的形式之一，具有鮮明的政治屬性，行政執法監督法治體系建設應當強化政治統領，發揮法治督察的統領作用，統籌和帶動其他各類監督有機貫通、相互協調。就國家監督而言，基于運行場域不同，還可以細化為兩類：內部監督和外部監督，內部監督的功能在于自制，外部監督功能重點在于他制。內部監督主要涉及行政執法監督與行政復議監督。行政執法監督與行政復議監督本質上均是層級監督，行政執法監督應當成為行政執法法治監督體系的主體工程和重點環節，發揮行政執法監督的基礎性功能；隨著行政復議主渠道定位的法定化，行政復議應當居于行政執法監督的主要地位，發揮行政執法個案監督的主渠道作用。外部監督則主要表現為司法機關的監督，堅持“司法最終”的原則，行政訴訟監督具有行政執法監督的兜底功能，行政公益訴訟監督發揮補位協同功能，行政檢察監督發揮權威終極監督功能。
另一方面，要促進行政執法監督、行政復議監督、行政訴訟監督、行政公益訴訟監督、行政檢察監督、法治督察功能協同。這六種監督機制具有維護公共利益總體目標的一致性和“監督行政”具體目標的同向性。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，政府是黨執政的重要載體，在執政黨統一領導之下，形成了統籌協同的黨政結構和中國特色的政法體制，為多元行政執法監督機制提供了本土資源。法治督察作為黨內監督更多承載著政治功能，其他五種監督機制作為國家監督更多承載著法治功能，依托于黨委政法委的統籌協調，在中國特色的黨政復合治理結構和政法統合的體制框架中，六種行政執法監督機制實現功能銜接耦合，共同促進行政執法監督的政治效果、法律效果、社會效果的一體達成。
（二）實體規則之銜接耦合
實體規則之銜接耦合主要涉及監督主體、監督對象、監督內容等方面，以最大限度減少執法監督盲區并要防止出現重復交叉監督等問題。在監督主體上，鑒于涉及黨的監督、內部監督和外部監督三大類型，從成本效益分析角度，可以考慮將內部監督放在前面，當內部監督不足以實現監督糾錯功能時，再由行政機關外部的司法機關啟動外部監督，而黨的監督具有統領性，可以發揮補強和震懾作用，由此形成貫通有序的運行機制。在監督對象上，法治督察對象包含黨委與政府，尤其關注對黨委履行法治政府建設領導職責、政府履行主體職責的監督，行政執法作為法治政府建設的重要方面，亦構成法治督察對象范圍，而其他五種監督機制總體上具有一致性，共同指向行政執法活動。在監督內容上，行政執法監督范圍最寬，以抽象監督為主，個案監督為輔，而行政復議監督、行政訴訟監督、行政檢察監督主要針對執法個案，法治督察則較為靈活。在監督強度上，行政執法監督、行政復議、法治督察可以對行政執法活動的合法性與合理性進行全面監督，行政訴訟、行政公益訴訟、行政檢察則側重對行政執法活動的合法性進行監督，前三類監督機制與后三類監督機制在審查行政執法活動是否合理時可能存在銜接不暢難題，應當在堅持司法謙抑性原則的基礎上，進一步明確行政訴訟、行政檢察、行政公益訴訟的合理性審查邊界，在審查內容上區分事實問題與法律問題，以發揮行政與司法各自的優勢并確保不替代、不沖耗。
（三）程序要求之銜接耦合
程序要求之銜接耦合是指不同監督機制的程序展開要以實現信息共享、線索移送、結果互認、閉環管理等為目標。行政執法監督、法治督察可以對行政執法活動的全過程進行監督，行政復議監督、行政訴訟監督、行政公益訴訟監督、行政檢察監督側重對行政執法活動的事后監督，對于事后監督中發現有關執法體制機制制度建設等問題，可以將其移送至行政執法監督機關或者法治督察機構，以盡早把行政執法的潛在問題解決在萌芽狀態，實現源頭治理。此外，還要加強行政執法內部監督與外部監督之間的有效銜接，提升府院檢在行政執法案件線索發現收集機制上的銜接配合，加強府院檢銜接聯動工作機制，建立聯席會議制度和行政執法監督結果的共享機制。針對監督手段滯后的問題，要夯實行政執法多元監督機制的科技保障體系，數字賦能多元監督機制貫通協同，通過區塊鏈、人工智能等技術實現數智化行政執法法治監督一體化平臺打造。
五、結語
在我國黨和國家監督體系的格局中，對行政執法活動的監督，還涉及黨的監督、人大監督、民主監督、監察監督、司法監督、社會監督等。本文主要研究中國特色政法領域中行政執法監督機制的法治化及體系化問題。其中，有關監督的理解不能偏狹，法治監督體系所承載的目標應堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，既要實現監督問責懲戒，又要保護激勵容錯，把從嚴管理監督和鼓勵擔當作為統一起來。行政執法監督法治體系應是開放發展、與時俱進的。隨著我國法治政府建設對行政執法法治化和高質量要求的不斷深化，行政執法監督法治體系亦要同步創新發展。理想狀態下，行政執法法治監督體系中不同監督機制間應互補互恰、協同共進，在法治軌道上協同推進嚴格規范公正明執法持續取得新進展、新成效。
