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摘要：檢察監督基于查明案件相關事實的需要，天然蘊含調查核實的權力內核。在強調四大檢察均衡發展，全面深化行政檢察監督的新時代，需要充分認識行政檢察調查核實的重要意義以及行政檢察調查核實的特殊性。行政檢察調查核實是個案監督工作的基礎，是行政相對人表達訴求和補充法院卷宗外相關案件事實的重要途徑，關系到案件辦理的質量和效果，以及實質性化解行政爭議工作的正常開展。目前，檢察機關行政檢察調查核實權運行中存在調查核實理念存在偏差、法律依據供給不充分、強制性手段缺乏、證據效力有爭議等問題。要全面深化行政檢察監督，就需要樹立能動式調查核實理念、明確調查核實原則、明確調查范圍、科學設置調查程序、強化調查核實保障措施，以發揮調查核實權的功能作用，促進行政檢察監督制度完善和提升監督質效。
關鍵詞：行政檢察；調查核實權；公正司法；依法執政
行政檢察調查核實權是指檢察機關在行政訴訟監督活動中，為作出正確監督決定，實質性化解行政爭議，對采用書面審查無法確認的事實，采用詢問、查詢、鑒定等方式收集、核實相關證據或材料的權力。檢察機關行使行政檢察權，作出某種決定或者其他意思表示，均需要基于一定的信息，而該信息又需要通過一定的途徑和方式來收集。于是，調查核實成為必要。然而，在很長一段時間以來，行政檢察監督活動中運用調查核實手段較少，甚至淹沒于民事檢察調查核實機制之中，基本處于一種備而不用狀態，在很大程度上影響到行政檢察監督效能發揮。在最高人民檢察院提出“四大檢察”改革后，處于薄弱地位的行政檢察需要進一步做實做深。在強調“四大檢察”均衡發展，全面深化行政檢察監督的新時代，需要充分認識行政檢察調查核實的重要意義以及行政檢察調查核實的特殊性，厘清民事檢察調查核實與行政檢察調查核實的差異、實踐運行中的問題，進而思考如何實現行政檢察調查核實權運行的規范化，發揮其應有價值。
一、行政檢察調查核實權的基本理論
檢察監督基于查明案件相關事實的需要，天然蘊含調查核實的權力內核。當然，四大檢察各自的調查核實權基于業務內涵的不同，又具有自身的特點。行政檢察調查核實權的權力屬性派生于檢察監督權，是檢察監督權的分支和具體環節，在具有調查核實權的一般屬性外也具有自身個性特點以及區別于民事檢察調查核實權的方面。厘清行政檢察調查核實的特點以及與民事檢察調查核實的差異，有利于正確認識行政檢察調查核實權的重要意義。
（一）行政檢察調查核實權的特點
1.調查核實內容的拓展性。行政檢察監督是對行政行為、審判和執行行為的合法性進行全面監督，同時還要對明顯不當的行政行為進行合理性監督，需要考量公共利益與個體利益，對行政爭議進行實質性化解。在民事、行政、刑事三大法律體系中，行政法律體系最為龐雜，數量上遠超其他兩大法律體系，因而也決定了對行政行為檢察監督的復雜性、監督任務的多樣性，決定了行政檢察調查核實的內容具有拓展性。如在審查以法院判決為監督對象的案件時，一審、二審、再審審判卷宗是行政檢察調查核實的基礎和起點。特別是一些行政訴訟監督案件可能涉及政府職能部門內部政策性規定，如征地房屋拆遷、招投標、工傷認定、社會保障等方面的相關政策，需要進行大量的調查核實工作查明行政行為所依據的相關政策、法規，進而需進一步調閱行政執法卷宗。司法實務中，同樣的情形亦可能因地域不同、時間先后或者具體行政執法者執法尺度不一在具體操作中存在差異，如征地拆遷補償標準、行政機關享有自由裁量權的罰款數額等，在辦案中應進一步對上述地域性政策規定、相關文件內容進一步調查核實。再比如，在行政非訴執行監督活動中，需要調查被執行人的財產狀況、工商登記信息等；在行政爭議實質性化解過程中，需要調查核實行政相對人的經濟情況等，以便確定是否需要給予司法救助或協調民政救助。
2.調查核實能力的專業性。調查核實是一項主動性的檢察權能，要求履行調查核實權的辦案人員具有一定的法律專業知識和調查能力。但是，行政法律體系極其龐雜，涉及具體的行政行為領域多，行政執法本身具有較強的專業性，即便作為最終裁決者的法院在審判中的自由裁量也要盡量尊重行政權的專業性。這意味著，作為監督者的檢察人員，在行政檢察調查核實活動中需要至少能夠匹配行政執法專業性的專業能力，否則面對專業的行政執法活動監督將無所適從。特別是在一些特殊的行政檢察案件中，如知識產權類行政訴訟監督案件，尤其是涉及商標、專利確權領域，要求辦案人員既要具備法律專業能力，又要具備相應的技術背景，才能找準問題，全面深入調查。
3.調查核實對象的復合性。行政檢察監督中，涉及的監督案件事實相關主體包括與案件有利害關系的行政相對人、行政機關、其他利害關系人等，也包括與案件沒有利害關系但掌握相關事實證據的個人或組織，如銀行業金融機構，這也就決定了調查核實對象的復合性。實踐中尤其需要行政機關的配合。行政案件中通常存在一個或幾個具體行政行為，且案發時間往往比較久遠，行政機關負責人、經辦人往往幾經更迭，調查核實需要行政機關現任負責人、行政相對人的高度配合。行政機關在作出行政強制措施、行政處罰等行政行為時，均以一定的先期事實、行政相對人的基礎行為作為根據，考察行政行為的合法性需要詳細審查行政行為的基礎事實、程序規范等，并在對行政行為合法性、合理性考察的基礎上審查原審判決、裁定，決定如何對案件提出監督意見。無論審查行政機關系統內部政策性規定還是行政機關制作的調查筆錄等，都需要行政機關的高度配合。對行政行為是否合法，行政處罰、行政審批等行政相對人都具有親歷性。因此，行政相對人的參與配合對于查實行政行為的實體、程序是否正當同樣具有至關重要的作用。
（二）行政、民事檢察調查核實權的區別
2018年12月，最高檢進行了內設機構改革，適應人民群眾司法需求，設立了專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機構。但地方各級檢察機關囿于內設機構和人員編制的限制，不少地方民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機構未能單設。據2020年11月不完全統計，市級檢察院共設385個行政檢察部門，其中單設104個，民事、行政二合一設置139個，行政、公益訴訟二合一設置102個，民事、行政、公益訴訟三合一設置40個；單設占比27.01%，二合一設置占比62.60%（其中民事、行政二合一占比36.10%，行政、公益訴訟二合一占比26.49%），民事、行政、公益訴訟三合一設置占比10.39%。基層檢察院共設3037個行政檢察部門（部分派出院未設行政檢察部門），其中民事、行政二合一設置270個，行政、公益訴訟二合一設置202個，行政、控申二合一設置1個，民事、行政、公益訴訟三合一設置2304個，四合一及以上設置260個；二合一設置占比15.58%（民事、行政二合一8.90%，行政、公益訴訟二合一占比6.65%，行政、控申二合一占比0.03%），民事、行政、公益訴訟三合一設置占比75.86%，四合一及以上設置占比8.56%。在案件辦理上，絕大多數部門實行輪案制。這意味著大多數行政檢察干警同時要辦理多種類型的案件，特別是民事案件。民事監督與行政監督要求檢察官采取不同的監督思維和方法，而從訴訟原理來看，行政訴訟與民事訴訟的性質、特點和運行原理均不相同。其中最本質的區別在于，民事法律關系的主體處于平等地位，而行政法律關系的主體地位則不具有平等屬性，由此導致民事訴訟檢察監督與行政訴訟檢察監督具有不同的運行原理。整體來看，行政檢察和民事檢察一樣，都是對人民法院訴訟活動的監督，且調查核實工作都兼具發現審判違法、執行違法線索的職能，但兩類檢察監督所立足的訴訟制度本身存在原理和構造的差異，導致行政檢察與民事檢察中的調查核實權存在諸多不同。厘清這些差異，對于構建適合行政檢察調查核實權的運行機制具有重要的意義。
1.從行政監督職能來看，行政檢察職能的擴展反向要求調查核實更加廣泛、深入。《人民檢察院檢察建議工作規定》規定了檢察建議是檢察機關履行法律監督職責的重要方式，在司法實務中，行政檢察比民事檢察更為廣泛地參與社會治理。因此，加強穿透式監督助推國家治理體系現代化的職能作用，對行政檢察監督的調查核實工作提出了更高要求。既要審查行政審判活動，又要審查行政執法行為；既要審查行政行為的合法性問題，又要審查行政行為是否合理、程序是否正當等問題。實踐中，行政檢察監督工作往往需要將調查核實的范圍擴張到以原案件為基點輻射到的所有行政管理領域。
2.調查核實目的不同。基于最大程度尊重法院民事自由裁量權和裁判既判力，維護司法權威的目的，民事訴訟監督基本都是依申請進行，只有需要發出檢察建議或提出抗訴時才需要調查核實。因此，民事檢察調查核實的目的在于查明案件是否存在應當啟動再審的法定情形，以及不需要啟動再審但需要糾正法院司法人員違法行為的情形。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當事人不服法院判決、裁定的救濟也更主要依靠當事人自己舉證，即遵循誰主張誰舉證的原則。民事檢察調查核實僅是補充而非主導，否則極有可能導致當事人通過尋求檢察監督程序將自身舉證責任轉嫁于檢察機關。因此，民事檢察調查核實的目的是限定的。而行政檢察具有“一手托兩家”的目的，需要穿透式監督，調查核實的目的既要針對被監督主體的合法性、合理性問題是否需要發出檢察建議、提出抗訴，還需要針對實質性化解行政爭議、促進社會治理等問題。基于舉證責任由被告承擔的原則，對于行政相對人申請監督的行政訴訟案件，檢察機關作出審查決定更加需要通過自身調查核實，而不像民事訴訟監督中的調查核實僅是對當事人舉證能力的補充；在依職權監督的情況下，行政檢察調查核實更是處于主導、決定性地位。因此，相比民事檢察調查核實，行政檢察調查核實的目的更加廣泛。從化解矛盾糾紛來看，調查了解當事人的根本訴求有助于實質性化解行政爭議。檢察機關應堅持從創新國家、社會治理角度出發，從發揚楓橋經驗、積極化解矛盾出發，從延伸檢察職能、融入社會治理出發，有針對性地依法開展調查核實工作。透過法律訴求，直擊當事人的實質訴求（實質訴求與訴訟訴求之間往往存在差異，如征地拆遷案件中當事人的實體訴求是對房屋進行拆遷補償，但訴訟訴求則可能是撤銷上級政府對下級政府的行政批復或要求判決確認違法），了解雙方當事人的利益底線，促成雙方達成合法、自愿、可行的實質性化解方案，才能使行政爭議在法治軌道內得到徹底、有效、妥善的實質性化解。
3.調查核實的內容不同。民事訴訟中，實行誰主張誰舉證以及優勢證據標準原則，當事人應當對自己的請求或抗辯提供相應證據，法官需要綜合評價雙方的證據，判斷證據蓋然性并據此支持蓋然性高的一方。因此，就民事檢察監督而言，檢察官在作出是否支持監督申請的決策過程中，必要時需要對原被告雙方請求、抗辯的理由和證據進行調查核實，綜合作出監督決定。而在行政訴訟中，原告提出行政行為不合法，請求撤銷、變更等訴訟主張后，舉證責任由被告承擔，被告應當對行政行為合法性舉證證明，原告不承擔證明責任。法官在審查行政行為是否合法、正當后作出裁判，不需要綜合評判雙方證據優勢。因此，就行政檢察監督而言，檢察官在作出是否支持監督申請的決策過程中，重點是圍繞被告抗辯的理由和證據進行調查核實，以判斷法官作出的合法性判斷是否正確。通過上述分析，可見民事訴訟與行政訴訟中舉證責任以及證據標準的不同，導致法官審查的內容不同，作出裁判的方法也不同。這也就決定了民事檢察監督調查核實與行政檢察監督調查核實在內容上的差異性。
（三）行政檢察調查核實權的重要意義
履行調查核實權要解決的是是否應當啟動監督措施的問題，即通過調查核實，查明監督案件事實以及與監督案件辦理相關的事實，進而作出正確的監督決定。對個案而言，行政檢察監督是通過公權監督實現私權救濟的過程（當然，并非僅僅如此，如行政非訴執行監督，實際還涉及保障法律的統一正確實施，如督促行政機關依法履職、監督法院執行到位，以確保行政權威、司法權威得到落實），檢察機關對個案裁判結果的判斷基礎在于通過收集、審查判斷、甄別證據真偽發現案件事實，行使行政檢察監督權。因此，行政檢察調查核實是個案監督工作的基礎，是行政相對人表達訴求和補充法院卷宗外相關案件事實的重要途徑，關系到案件辦理的質量和效果，以及實質性化解行政爭議工作的正常開展。進入到檢察環節的行政爭議通常都具有疑難、復雜以及爭議歷時較長的特點，而且很大一部分行政爭議是由于“程序空轉”所引發。檢察機關要促進實質性化解行政爭議，前提就要查明爭議事實、化解的現實條件和影響因素等情況，而上述情況很多時候單純通過書面審查不能完全掌握，還需要運用穿透式監督理念，強化調查核實，通過主動調查核實來查明。因此，調查核實在檢察機關促進行政爭議實質性化解中具有重要的基礎性、先決性地位，直接影響到行政爭議最終能否成功實質性化解。此外，通過調查核實發現、促進解決深層次社會問題，亦是正確充分行使行政檢察權力的必經之路。
二、行政檢察調查核實權運行中存在的問題
（一）調查核實理念存在偏差
在實務辦案中，部分案件承辦人對行政檢察調查核實權的重要作用和意義認識不足，把其等同于民事調查核實，止步于就案辦案，或因辦案時間、法律效力、程序保障等問題不愿意甚至害怕開展調查核實工作。僅對當事人提供的材料和法院卷宗進行書面審查，而對案件的關鍵事實、證據，通過書面審查難以認定的，沒有做到主動依職權調查核實。沒有深入調查，就難以實現穿透式監督。在辦理行政申請監督案件中僅書面審查原審法院判決、裁定結果的合法性，如原審法院駁回起訴并無不當即決定不支持，造成檢法兩家“程序空轉”，而忽略審查行政行為的合法性、合理性以及查清行政相對人的實質訴求，從而引發更多的訴訟、信訪，造成對司法資源的浪費，同時也背離了檢察機關法律監督屬性。
（二）法律依據供給不充分
現行法律、法規和司法解釋對檢察機關的調查核實權僅有一些零散規定。《行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》均沒有具體規定，在行政訴訟部分法律適用參照民事訴訟法律的大背景下，《民事訴訟法》中賦予了檢察機關在辦理民事申請監督案件中的調查核實職權。《人民檢察院組織法》第21條第1款規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。”最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第3條也對人民檢察院行使調查活動的范圍進行了規定。新修訂的《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《行政訴訟監督規則》）第四章第二節規定了行政檢察調查核實權的范圍、方式等，很大程度上彌補了過去規范性依據不足的問題，但其僅是檢察機關制定的司法解釋，法律位階仍然較低，相比《民事訴訟法》中對民事檢察調查核實權的明文規定，可以說行政檢察調查核實權在立法保障上仍有較大空間。
實踐中，行政檢察監督中能不能向法院調查核實目前尚存在爭議。《民事訴訟法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第3條規定：“人民檢察院對于已經發生法律效力的判決、裁定、調解，有下列情形之一的，可以向當事人或者案外人調查核實：……”從上述規定看，都沒有明文規定可以向法院調查核實。那么，檢察機關可以向當事人或案外人調查核實有關情況，法院是否屬于當事人？實踐中有檢察機關對法院發出調查函，法院拒絕回復，理由是法院認為自己不屬于當事人，檢察機關不能對其行使調查核實權。《行政訴訟監督規則》第58條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責的需要，有下列情形之一的，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況：……”；第59條規定：“人民檢察院通過閱卷以及調查核實難以認定有關事實的，可以聽取人民法院相關審判、執行人員的意見，全面了解案件審判、執行的相關事實和理由”。“向相關審判、執行人員了解有關情況，聽取意見”是否屬于調查核實范疇？從以上規定看，《行政訴訟監督規則》將調查核實與對法院人員的了解情況、聽取意見進行了區分，據此表明不能對法院行使調查核實權。此外，“聽取意見，了解情況”僅僅是模糊的規定，沒有具體的程序規范，而且僅是規定于檢察機關的司法解釋，指向的是檢察權，對法院的約束力如何尚有待觀察，以往實踐表明審判機關不配合情形并不少見。因此，可以看出不管是法律、司法解釋，都未明確檢察機關能否對法院進行調查核實。然而，實踐中很多行政監督案件需要向法院調查核實相關情況，囿于上述立法現狀，影響了檢察機關查明案件事實，尚需立法進一步明確。
（三）強制性手段缺乏
從1982年通過民事訴訟審理行政案件始，隨著社會法治意識的增強以及行政訴訟立法、司法的不斷完善，行政機關的應訴率不斷提高，行政機關舉證責任的承擔模式決定了其在法院審判環節的積極舉證以避免敗訴的風險。與法院審理環節不同的是，申請檢察監督的案件絕大部分生效判決已經判決行政機關勝訴。在此種情況下，行政機關基于生效裁判的心理預期，對行政檢察的重視度往往不夠，檢察機關在向某些行政機關調查核實過程中，對方往往不積極配合，拒絕提供或所提供材料不全面的情況時有發生，在向當事人或案外人調查核實過程中，亦存在經依法通知后拒不接受詢問或是以各種理由推脫的情況。
《行政訴訟監督規則》第60條第3款規定：“人民檢察院調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。”在被調查人拒絕配合時，《行政訴訟監督規則》第67條規定了可以“提出檢察建議、必要時通報同級政府、監察機關、移送違紀違法犯罪線索”。實踐中，面對不配合的絕大部分是采用提出檢察建議方式，但檢察建議這樣一種柔性的措施作為拒絕配合的保障手段，在實踐中不足以制止、懲罰拒不配合檢察機關調查核實的行為。這一保障力度與法院調查權的保障力度相比相差甚遠。如《民事訴訟法》第67條規定，人民法院有權向有關單位和個人調查取證，有關單位和個人不得拒絕；第114條規定，有義務協助調查的有關單位拒絕或者妨礙人民法院調查取證的，人民法院除責令其履行協助義務外，并可以予以罰款，對單位主要負責人或者直接責任人員可以予以拘留，并可以向監察機關或者有關單位提出予以紀律處分的司法建議。正是由于調查核實權在維持法律監督權和審判權之平衡、當事人權利之平等以及維持行政檢察權的合理運行中的關鍵作用，法律規定的后續保障措施就顯得尤為必要，剛性保障措施的缺乏導致行政檢察監督過程中調查核實措施的效果不能得到充分有效的發揮。
（四）證據效力有爭議
對于檢察機關所調取的證據效力，理論和實務界存在一定的爭議和討論。《行政訴訟監督規則》第100條規定，檢察人員出席再審法庭對依職權調查的證據予以出示和說明，其僅是在回應人民檢察院是否具有舉證、質證的職責基礎上做出的，而對于該部分證據的效力問題并未進行明確規定。言下之意，由人民法院決定是否依法采納。此外，對于該證據是否應該經過質證、能否適用非法證據排除規則等問題也意見不一。
三、行政檢察調查核實權運行規范化路徑
（一）樹立能動式調查核實理念
思想是行動的先導。檢察人員應堅持法治思維和法治方式，進一步轉變觀念，從促進國家和社會治理的角度對全案進行審查調查，發揚楓橋經驗，積極調查核實，發現并解決國家和社會治理中存在的問題。要聚焦“信訪不信法”頑癥，充分認識行政檢察調查核實在全面深化行政檢察監督中的重要作用，加強調查核實，厘清行政爭議，促進案結事了政和。在書面審查的基礎上，堅持走出去，全面深入地向當事人、法院、行政機關和其他相關單位、人員了解案件情況，對重要證據材料進行查詢、核實，必要時勘驗物證、現場，在查清案件真相的基礎上，促進行政爭議實質性化解。
（二）明確調查核實原則
1.關聯性原則。檢察機關調查核實的范圍應當限于與行政監督案件存在關聯為限，不能超越必要限度，打破行政訴訟兩造訴訟模式。需要指出的是，“與案件存在關聯”應作廣義解釋，即檢察機關在辦理行政檢察案件調查核實時，原則上應圍繞行政訴訟審判和執行行為的合法性、行政行為的合法性與合理性問題進行，但出于延伸檢察職能，督促依法履職，促進社會治理，維護社會和諧穩定等目的，關聯性原則應輻射到案件合法性、合理性關聯到的事項。如出于救助化解矛盾，需要調查核實行政相對人本身的經濟狀況；出于做好心理疏導、協同化解等實質性化解矛盾，需要調查核實行政相對人的心理狀況、社會關系等；出于督促行政機關積極申請變更、追加被執行人以確保行政非訴案件得到有效執行，需要調查本案是否存在需要變更、追加的情形；等等。以上種種情形與判斷相關被監督主體的行為合法性、合理性并無直接關系，但卻是與案件有關聯的，是在判斷合法性、合理性問題時，出于延伸檢察職能，實現法律效果和社會效果、政治效果相統一所必要的調查核實事項。
2.客觀性原則。檢察官具有客觀義務已經為現代各國尤其是大陸法系國家所普遍認可，我國作為大陸法系檢察制度的傳承者亦不例外。所謂檢察官客觀義務，主要是指檢察官作為法律的捍衛者，負有確保法律實施客觀、公正的義務，以維護法律的權威和尊嚴。正是因為這種客觀義務，使得檢察官有別于案件任何一方當事人。《檢察官法》第5條明確規定，檢察官履職應當秉持客觀公正立場。實踐中，對檢察官客觀義務主要強調在刑事訴訟中，不能夠僅站在控訴者角色去審查辦理案件，也要站在守護法律統一正確實施的角度，監督偵查行為、審判行為是否合法。在行政檢察中，檢察機關不處于原告（類似刑事案件的控方）的角色，因而對檢察官客觀義務強調較少，但并不意味著檢察官客觀義務僅存于刑事案件辦理中。行使行政檢察調查核實權，本身就是為了保障行政檢察案件辦理的客觀公正，體現檢察官客觀義務。在具體行使調查核實權時，同樣要遵循客觀性原則。具體到行政檢察調查核實上，既要調查核實有利于監督申請人的證據，也要調查核實不利于監督申請人的證據，從而確保自己作出客觀公正的監督結論。在調查核實對象上，要客觀聽取行政機關、行政相對人作為利益相關者的意見，不能主觀想當然偏聽偏信某一方，以確保調查核實結論的客觀準確性；檢察官調查核實立場上，應當保持客觀中立，避免當事人化，即不能異化為行政機關和行政相對人任何一方。要堅守法律監督者角色，確保國家法律的統一正確實施，維護法律權威。檢察機關是國家的法律監督機關，對所辦行政檢察案件應當從確保法律統一正確實施，實現法律權威的高度，全面審查案件中是否存在違法或法律未充分、有效落實的情形，特別是在非全面調查不足以獲取相關證據進而了解事實全貌，或案件始終未能實質性審理，出現程序空轉時，應當對可能存在上述情形的事實進行全面調查，尤其是對依申請監督案件的審查不能僅限于不告不理，而應著眼于案件事實的全面查明，對整個案件的事實認定、法律適用、法律程序等進行調查，力爭實現行政爭議的實質性解決。
3.及時性原則。根據一般證據法原理，部分證據種類具有易變、毀損、滅失的風險，這在行政訴訟監督案件中體現更加明顯。行政訴訟監督案件往往歷時久遠，行政爭議歷經一審、二審、再審，時間跨度往往幾年、十幾年甚至幾十年，案涉現場往往已不復存在，行政機關負責人、經辦人基本更換，相關法律法規、行政規章變化很大。實踐中，如一些申訴到檢察機關的土地行政糾紛案件，認定執法行為合法性、合理性的相關證據通常存在毀損、變動或滅失，如房屋倒塌或拆除、四至變動、經辦人去世、證人下落不明、書證遺失等。因此，行政檢察調查核實案件事實或與案件有關的情況時，應當遵循及時性原則，以免喪失取證良機。
4.必要性原則。檢察權屬于一種程序性權力，不能對當事人爭議作出實體性、終局性裁判；相比之下，審判權屬于實體性權力，可對當事人爭議作出實體性、終局性裁判。因此，根據訴訟原理，在行政訴訟審判權的行使原則上需要遵循庭審公開、法官居中聽審、雙方當事人當庭對抗等原則，即主要通過開庭審理來查明事實進而作出裁判實現定分止爭，書面審查屬于例外情形。然而，由于檢察權的程序性權力特點，無論是刑事、民事還是行政檢察，檢察權的行使都主要是通過書面審查偵查機關、當事人提供的各類材料，以此為基礎作出是否批捕、起訴、是否支持監督申請等決定，在作出這些決定過程中對一些事實認為偵查機關、當事人提交材料還不明晰的，可以自行調查核實清楚或者要求偵查機關、當事人進一步補充。因此，檢察權行使主要通過書面審查方式，調查核實為例外、補充。在行政檢察監督中，原則上是以書面審查為主，主動調查核實為輔，兩者相結合，調查核實僅在檢察官認為有必要時進行，即應遵循必要性原則。這既是檢察權權力屬性決定的，同時也是囿于行政檢察人力資源有限性。
（三）明確調查范圍
行政檢察既要監督司法行為和行政行為，又要促進行政爭議實質性化解。不管是生效裁判、裁定、調解書監督還是執行監督以及進行行政爭議實質性化解，其面對的主體總體可以分為三類：一是法院，二是行政機關，三是行政相對人。行政檢察調查核實范圍也可以依據三類主體大致進行分類。《行政訴訟法》第101條規定了包括檢察機關對行政生效裁判和執行監督在內的相關內容，該法沒有規定的適用《民事訴訟法》的相關規定。因此，根據《行政訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟監督規則》等法律、司法解釋，結合行政檢察辦案實踐，可以從以下幾個方面對行政檢察調查核實的范圍類型化：
1.對法院調查核實的范圍。對法院的行政檢察監督包括行政生效判決、裁定、調解書監督、行政審判程序中審判人員違法行為監督和執行監督。《行政訴訟法》《行政訴訟監督規則》等法律、司法解釋，對上述監督的情形進行了較明確的列舉。如《行政訴訟法》第93條規定，檢察機關對于法院已經發生法律效力的判決、裁定有本法第91條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴；對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。《行政訴訟監督規則》第88條至第97條，進一步細化了檢察機關應當提出抗訴、再審檢察建議或檢察建議的監督情形。這些條款詳細規定了對法院行政審判和執行行為的監督情形和方式，檢察官在審查辦案中行使調查核實權時應當圍繞這些監督點進行，不能超越，否則有違法監督嫌疑。
2.對行政行為調查核實的范圍。目前，《行政訴訟法》沒有對檢察機關應當監督行政行為哪些情形作出明確規定，僅有作為司法解釋的《行政訴訟監督規則》第119條第2款、《人民檢察院檢察建議工作規定》第3條、第11條規定檢察機關可以對有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議，當然就包括對行政機關。理論界有觀點指出，檢察機關在監督過程中發現行政機關有違法行為和違法不作為的情形，可直接對相應行政機關提出檢察建議。2021年6月15日《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出，要全面深化行政檢察監督。檢察機關行政檢察部門在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。目前，行政檢察實踐也主要是依據上述《行政訴訟監督規則》《人民檢察院檢察建議工作規定》對行政機關進行監督，提出檢察建議。根據行政法理論，行政機關在作出行政行為時應遵守合法性、合理性等原則。基于檢察機關法律監督者角色，在穿透式監督理念下，行政行為的合法性、合理性當然也成為行政檢察監督的情形。此外，出于監督法律統一實施的目的，對于行政機關履職不到位的行為也需要監督。如行政非訴執行案件中，根據最高法院相關司法解釋，存在多種可以申請變更、追加被執行人的情形，一些行政機關出于不知曉法律規定等原因而沒有申請變更、追加，導致執行無法到位。此時，檢察機關就應當積極調查核實本案是否存在法定可申請變更、追加情形，對于存在可申請變更、追加情形而行政機關未向法院申請的，應當向行政機關提出檢察建議督促履職。因此，檢察官在辦理案件中，應圍繞上述范圍進行調查核實，真正實現“一手托兩家”監督效果，促進依法行政，推進國家治理體系和治理能力現代化。
3.對行政相對人調查核實范圍。行政相對人不服行政行為提起行政訴訟，其不履行行政決定導致行政機關提起行政非訴執行申請。因此，無論是行政生效判決、裁定、調解書監督、行政審判程序中審判人員違法行為監督還是執行監督，行政相對人作為案情知悉者，其都是重要的調查對象。對行政相對人調查核實，主要是針對其提出的監督申請事項。
此外，行政機關、行政相對人作為當事人，在檢察環節提交的新證據，檢察機關也有必要對其真實性、合法性、關聯性進行調查核實，以便作出正確的監督決定。在促進行政爭議實質性化解時，如有和解、調解可能的，還需要調查了解當事人的內心訴求、顧慮等；有幫扶救濟可能的，還需要調查核實行政相對人的經濟、家庭情況等；需要多方合力化解的，就需要調查核實行政相對人的社會關系、相關案外人意見等。
當然，需要明確的是，上述闡述的范圍并非每個個案中都必須調查核實的內容，是否需要調查核實還需要檢察官在個案中依據具體情況加以把握。
（四）科學設置調查程序
1.啟動程序——突出調查核實權啟動的主動性。遵循司法實踐的規律，如上所述行政檢察中調查核實權的啟動應當遵循有限、中立的原則，檢察機關原則上只要因履行法律監督職責的需要，均可以行使調查核實權。在行政檢察調查核實權的啟動上，設計路徑仍然為依申請和依職權，但因行政檢察審查行政行為合法性、合理性等需要，檢察機關在操作中宜持更加主動的辦案態度。
2.調查程序——著重調查核實權的檢察主導性。在調查程序中，對于依申請采取調查核實措施的，檢察機關需要調查的事項不限于當事人申請的范疇；對于檢察機關依職權采取調查核實措施的，由檢察機關根據辦案需要在符合關聯性原則的前提下自主決定是否進行調查核實及調查核實的范圍、對象、措施。
3.調查方式——突出調查核實方式運用的多樣性。根據《行政訴訟監督規則》第60條的規定，檢察官可以采取調查核實的方式包括：（一）查詢、調取、復制相關證據材料；（二）詢問當事人、有關知情人員或者其他相關人員；（三）咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；（四）委托鑒定、評估、審計；（五）勘驗物證、現場；（六）查明案件事實所需要采取的其他措施。第（一）到第（五）種方式已經在實踐中廣為運用，在此不再贅述。需要指出的是，近年來興起采用聽證的方式進行調查核實，但實踐應用還比較少。《行政訴訟監督規則》將聽證作為單獨一節加以規定，但從第68條的規定看，事實認定方面存在較大爭議的可以進行聽證，可見聽證也具有調查核實的功能。檢察聽證工作是在新時代背景下，檢察機關積極踐行以人民為中心的發展思想，更好地滿足人民群眾知情權、參與權和監督權的重要舉措，也是檢察機關不斷探索增強司法公信力的有益實踐。聽證是指國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見、提出證據的機會，對特定事項進行質證、辯駁，其實質是聽取利害關系人的意見。雙方當事人是原審的親歷者，又是利害關系人，均到場對爭議焦點進行辯論，是調查核實的直接切入點。行政檢察監督案件聽證不僅有利于保障行政相對人的請求權和參與權，增強行政檢察監督的透明度，亦是實現檢察調查核實權的重要路徑和形式。在諸多調查核實方式中，選擇哪種調查核實方式，應當由檢察官結合不同的案情、不同的證據種類，以有利于查清待證事實為標準靈活把握所用方式即可。當然，調查核實不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。
（五）強化調查核實保障措施
1.規定妨礙調查核實的不利后果。近年，檢察機關進行調查核實時行政機關不積極配合的情況時有發生。有的是因為擔心日常工作中存在疏忽，如提供的信息有誤怕承擔法律風險；有的是因為認知能力不足而不知道該不該協助，進而不積極協助或干脆不協助。因此，調查核實權作用的充分發揮有賴于相應的強制保障措施的建立，相關法律或司法解釋應參照拒絕或妨礙法院調查取證的相關規定，同樣賦予檢察機關相應的強制權，《民事訴訟法》第114條規定了對于拒絕或者妨礙人民法院調查取證的行為，法院除了可以責令有關單位和個人履行協助義務外，還可以予以罰款和拘留，較之《行政訴訟監督規則》第67條規定的“人民檢察院調查核實，有關單位和個人應當配合。拒絕或者妨礙人民檢察院調查核實的，人民檢察院可以向有關單位或者其上級主管機關提出檢察建議，責令糾正，必要時可以通報同級政府、監察機關；涉嫌違紀違法犯罪的，依照規定移送有關機關處理”要更具威懾力，如此規定必將有利于調查核實權的順利行使和增加檢察監督權的權威性。當然，對于行政機關不配合調查核實的，除了需要立法上明確規定制裁措施外，當前現實中在有必要的情況下，檢察機關可以提請同級黨委、人大進行協調、監督，或者提請上級檢察院向其同級行政機關通報相關情況，由上級行政機關督促下級配合調查核實。
2.確立調閱審判正副卷宗以及執行卷宗機制。就實踐看，法院內部審判和執行分為不同部門，對同一個案件調取審判卷宗不一定能調取到執行卷宗，如果調卷函上僅標明審判卷宗，法院檔案室通常不允許調取執行卷，反之僅標明執行卷宗的也不允許調取審判卷。上述現象的原因在于法院內部對審判和執行均是作狹義解釋，而非將審判等同于審判機關之廣義解釋。檢察機關辦理行政訴訟監督案件的目的在于對行政訴訟活動實行法律監督，而審判卷宗是行政訴訟活動的全程記錄，當事人自認等訴訟行為均在原審卷宗中有直觀的記載和反映，因此審判卷宗對于訴訟監督案件辦理的重要性是不言而喻的。在檢察實務中，審閱原審卷宗不僅是辦理裁判結果監督案件的必經之路，也是行政審判違法監督、裁判執行監督和行政非訴執行監督等案件的重要線索來源之一。
2010年最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》規定，人民檢察院在辦理抗訴案件時可以調閱人民法院的訴訟卷宗，該通知并未對檢察機關是否能調取副卷進行明文規定。但《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》《人民法院執行文書立卷歸檔辦法》對正、副卷分別訂立的做法進行了制度層面的規定，并在相關的工作講話、通知、保密紀律中將“副卷一律不對外公開”作為一項工作原則。副卷中包括承辦人的審查報告，有關本案的內部請示及批復、合議庭評議案件筆錄、審判委員會討論案件記錄等。因此，在司法實務中，法院只將審判正卷出借，檢察人員辦理案件時不能查閱審判副卷成為一項工作慣例。但事實上，全面掌握案情、找準審判人員的裁判邏輯及考量因素對于辦理行政監督案件至關重要，對副卷的調閱有助于檢察人員做出更加科學的處理結果。2020年8月27日召開的“抓實業績考評、深化檢察改革、全面推進檢察事業高質量發展”電視電話會議提出要加快落實正卷、副卷一并調閱制度，部分地方已先行先試形成了相應機制。例如，河南省高級人民法院、河南省人民檢察院簽訂的《關于規范省檢察院調閱全省法院已生效民事行政案件卷宗工作的辦法（試行）》已對檢察機關調閱行政案件正、副卷進行了規定，建議盡快在更高層級的司法解釋或兩高會簽相應文件中將該制度在全國范圍內落實。
3.明確所調取證據的效力歸屬。這里首先要明確檢察機關調查核實收集的證據既包括證明案件事實本身真偽的相關證據，其中包括當事人未能發現的能夠推翻原判決、裁定的新證據，也包括證明審判和執行行為本身是否合法的相關證據。對這些調查核實所獲的證據，其效力涉及下述三個方面。一是對檢察機關而言，其效力如何。行政檢察監督的正確性依賴于檢察官對在案證據的科學審查判斷和法律的正確適用，因此，檢察機關調查核實所獲的新證據直接成為自身作出監督決定的依據，包括不支持監督申請、提出抗訴、發出再審檢察建議等。需要指出的是，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第52條規定的“新的證據”類別僅是對當事人向法院申請再審時的新證據要求，檢察機關調查核實中收集的證據的確不屬于該條所指的新證據，但并不妨礙檢察機關依據這些證據提出抗訴。《行政訴訟法》第93條明確規定了檢察機關只要發現法院判決、裁定具備該法第91條所列八種情形的都應當提出抗訴，并未限定檢察機關抗訴的證據種類。事實上，檢察機關提出抗訴前調查核實收集相關證據是題中之意。二是對于檢察機關提出抗訴或發出再審檢察建議引發法院再審后，再審過程中當事人能否采用該證據來支持自己的主張。當事人如果認為檢察機關收集的某些證據能夠支持其主張的，應當允許其向法庭提出作為證據使用，將監督證據用作訴訟證據。從法理上講，檢察機關調查核實所獲的證據被當事人知悉后，于其而言也是屬于新發現的證據，如果不允許其作為自己的主張依據，有違公平正義理念，且檢察監督本身就具有救濟的意蘊。當然，對于檢察機關調查核實取得證據的使用，應參照《行政訴訟法》第40條對法院調取證據的規定，“不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據”，但可以作為證明行政行為違法的證據。根據行政法理論，行政行為作出的前提應當是收集充分的證據，以做到事實清楚，同時做到程序合法。因此，行政機關在行政行為作出后不得再收集證據以證明其具有合法性，但對行政行為違法性的判斷證據，則有時候需要事后去收集，檢察機關調查核實的證據當然可以用于證明行政行為違法的證據。三是對于法院而言，能否直接作為定案依據。顯然，基于證據裁判原則，檢察機關所調取的證據并不能直接成為法院定案證據，也不能直接等同于法院依職權取得的證據。當然，檢察機關作為法律監督機關，在遵循法定理由、按照法定程序調取的相關證據，其合法性、真實性更容易為裁判者認可。此外，需要強調的是，檢察機關通過調查核實收集新證據，并據此向法院提出抗訴、檢察建議或向行政機關提出檢察建議，如果被監督機關對監督意見所依據的新證據提出異議的，檢察機關應當對該新證據的“三性”予以說明。
