瀏覽次數：次
摘要：在憲制結構中，檢察機關的憲法定位及其權力配置直接制約著檢察職能的發揮。我國檢察機關的職能定位已實現從“一般監督”到“法律監督”的轉變，但在法治實踐中其卻被限縮為“訴訟監督”。這一實踐格局嚴重影響到了檢察機關的憲法地位和憲制結構中的權力架構，檢察機關的檢察職能應當向憲法回歸。隨著檢察制度改革的深入，檢察機關的行政檢察結構開始分化，逐步從行政訴訟監督向行政執法監督拓展。在此背景下，需要正視行政檢察與行政執法銜接機制存在的問題，革新觀念，健全行政檢察與行政執法銜接工作機制，確立銜接原則，優化具體銜接制度機制，實現行政檢察對行政執法的同步、全過程監督，提升依法行政水平，保障國家法治統一。
關鍵詞：憲制結構；行政檢察；行政執法；法治統一
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》要求，“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”。黨中央的文件指引著檢察制度改革實踐，直面和回應了行政執法檢察監督中存在的問題。因此，在憲制結構框架下，在對檢察機關定位、職能、職權進行反思與規范化的基礎上，如何健全行政檢察與行政執法銜接機制，從而實現檢察權與行政權之間的良性互動，提升行政檢察監督規范化水平和監督效能，是一個值得深入研究的課題。
一、國家憲制結構中的檢察機關定位與行政檢察職能再認識
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）明確規定檢察機關是國家的法律監督機關，這一憲制宏觀架構安排有賴于具體法律制度的細化與落實。但在法治實踐中，檢察機關的法律監督功能限縮為訴訟監督，使得檢察機關監督職能的實際運作寄居于“法律監督”一隅，影響到檢察機關的憲法地位和憲制結構中的權力架構。
（一）憲制結構中的檢察機關定位的演變
憲法中的檢察機關定位，由此衍生的關于檢察權性質、內涵外延，檢察職能及其結構等基礎性問題，成為檢察制度發展與改革無法繞開的問題。
新中國成立以后，我國法制建設沿襲蘇聯的法律制度，即在議行合一的憲制結構下，檢察機關根據憲法授權對法律實施進行監督，維護國家法制統一。如1949年頒布的《中央人民政府組織法》、1951年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》均規定檢察機關“對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”。1954年我國頒布第一部憲法（史稱“五四憲法”），確立了人民代表大會制度下“一府兩院”的國家憲制體制，檢察機關由權力機關產生，接受權力機關的監督并對其負責。其中，第81條規定最高人民檢察院“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”。檢察機關對國家機關、公職人員和公民是否遵守法律的監督職權，被學界稱為“一般監督”。“文革”期間，法律虛無主義盛行，檢察機關的檢察活動被政治活動所取代。
從憲法規范對檢察機關的表述差異可以看出：在新中國成立初期，從早期制定的憲法性法律規定檢察機關對“政府機關、公務人員、全國國民”遵守法律進行“檢察”，到“五四憲法”規定檢察機關對“國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民”行使“檢察權”，在檢察范圍上呈現擴大趨勢，在職權規定上呈現從“檢察”到“檢察權”的明確化，在“遵守法律”的檢察主旨上是融貫的。但是，對于檢察機關的憲法定位，并不明確。
1978年《憲法》重新規定了檢察機關行使作為“一般監督”的檢察權。1979年制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱“《檢察院組織法》”）則取消檢察機關的“一般監督”，直接將檢察機關規定為“國家的法律監督機關”。1982年《憲法》也將檢察機關定位為“國家的法律監督機關”，后續沒有再變更，只是條文序標因憲法修正案而稍作調整，在2018年《憲法修正案》中則是由第134條規定。這是我國具有最高法律效力的根本法從國家機關組織制度層面，將檢察機關明確定位為“國家的法律監督機關”，這構成了我國根本政治制度———人民代表大會制度———的構成要素之一。至此，檢察機關的憲法定位從不明確轉向明確，檢察職能定位也實現了從“一般監督”到“法律監督”的轉變。
（二）檢察職能限縮與行政檢察的結構分化
憲法是國家根本法，對國家根本制度、根本任務、國家權力與公民權利等進行規范，是制定其他法律及其制度設計的制度裝置。《憲法》規定檢察機關是“國家的法律監督機關”，既承載著對檢察制度應然價值與功能的矢志追求，也關照到中國檢察制度改革必須回應法律監督客觀現實及其未來可能的變革空間，呈現從“憲法規范邁向規范憲法”的發展態勢。
與1979年之前的有關憲法規范規定檢察機關的“一般監督”相比，1982年《憲法》中的“法律監督”職能規定，則明顯限縮了檢察機關的監督范圍。在1982年《憲法》及2018年《憲法修正案》的憲制框架下，作為最高國家權力機關的全國人民代表大會產生“一府一委兩院”，后者對前者負責，接受前者的監督。這種憲制體制決定了“國家權力機關和檢察機關之間是決定與執行、監督與被監督的關系，二者存在位階和性質上的差異，權力機關的法律監督權是最高層次的監督權，檢察機關由其產生，對其負責，并成為專門法律監督機關”。
在憲制結構中，檢察機關的憲法定位相對于檢察職能、檢察職權而言是第一層次的。也就是說，檢察機關的檢察職能、檢察職權僅僅是檢察機關憲法定位的外在表征。基于“國家的法律監督機關”定位，而配置的“法律監督職能”及其對應的“法律監督權”，必須與《憲法》第136條規定的“檢察權”、第140條規定的辦理刑事案件中的偵查權、審查逮捕權、公訴權等綜合起來進行整體解讀。檢察機關履行國家法律監督職能，其主旨是通過行使檢察權對行政權、司法審判權進行規制，在檢察權、行政權、審判權之間，以及檢察權威與公民基本權利保障之間尋求平衡。
檢察機關的憲法定位及其匹配的職能職權，更依賴于作為憲法的下位法的細化與規范。但是，中國檢察制度實踐受制于實定法規定的不完備，依然遵循了新中國成立以后有關檢察職權職能之細化規定，即“對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”。在實踐中，檢察職能職權形成了這樣一種格局：在法律執行領域的法律監督，僅限于對國家工作人員職務活動中構成犯罪的行為進行立案、偵查和公訴；在法律遵守領域的法律監督，僅限于對嚴重違反法律以致構成犯罪的行為進行追訴；在法律適用領域的法律監督，僅限于在三種訴訟活動中對錯誤判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監督。盡管我國在2018年《憲法修正案》后全面實施國家監察機構改革，由檢察機關承擔的職務犯罪領域監督職能，已經轉隸至監察委員會，但實定法中規定檢察機關的具體檢察權能依然與“法律監督”職能的憲法定位相差甚遠，這同樣進而影響到檢察機關實施行政檢察監督的深度與廣度。
行政檢察的根本面向是對公共行政的控制，應定位為“檢察機關對公共行政的監督活動”，旨在保障憲法和法律完整統一實施。以活動“屬性”為一級分類標準，圍繞“公共行政”展開的行政檢察監督和圍繞“司法裁判”展開的訴訟監督是構成狹義上法律監督的兩個“周延且互斥”的一級下位概念。據此，檢察機關對行政機關的監督，可以轉化為檢察權對行政權的監督，應當尊重憲法中有關檢察機關、人民法院和行政機關之間的權力分工與制約的制度原理。所以，從檢察機關對行政機關的行政活動進行監督的視角，即行政檢察應當是一個位于第一層次的概念范疇。基于對行政活動的功能差異、發展階段不同，可以有不同分類，由此行政檢察也對應分解為不同的下位概念。
根據行政活動的功能和性質差異，可以對行政立法、行政執法和行政司法三類活動進行檢察監督，對應可生產行政立法檢察監督、行政執法檢察監督、行政司法檢察監督。從理論上講，對于行政立法監督，《憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國立法法》等法律對行政立法監督作了規定，是一種宏觀上的憲制框架與中觀層面的制度操作安排。從憲制結構中的國家組織架構和國家權力劃分，對行政立法的監督主要由權力機關行使。另外，針對與行政立法有類似功能的行政規范性文件（抽象行政行為），當前既有的行政規范性文件備案審查制度和行政訴訟中的“附帶性審查”制度，能夠解決這部分行政活動的監督，可以排除檢察機關對該類行政活動進行監督。行政司法活動主要表現為行政復議，檢察機關對行政復議機關的復議行為能否行使監督權，當前尚無明確的法律制度安排。從功能角度看，行政復議和行政檢察監督均對行政活動有監督功能，行政司法權兼具行政性和司法性的雙重屬性，似乎不宜再在行政復議之上疊加行政檢察功能。
從行政活動發展的外部階段性分層，可以分為行政行為階段與行政訴訟階段，與之對應的檢察機關對相應行政機關活動進行監督，生產行政行為檢察和行政訴訟檢察。對于后者，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）已經作了比較完備的規范，可分為行政審判過程檢察監督、行政裁判結果檢察監督、行政執行活動檢察監督。而行政行為最主要的組成部分即是行政執法行為，“對行政執法進行監督，本質上涉及的是對行政權的法律控制這一法治國家的核心問題”。因行政執法行為量大面廣，構成了當前行政檢察監督的重點突破方向。
鑒于公益訴訟監督已經獨立出來，并與刑事檢察、民事檢察和行政檢察等一并構成四大檢察種類，同時公益訴訟監督中的行政公益訴訟與行政訴訟、行政執法有交集與重疊部分，故從法理和法律制度、中央政策導向及相應制度安排出發，行政檢察取其狹義概念，排除行政公益訴訟，可以從行政執法、行政訴訟領域開展，分解為行政執法監督與行政訴訟監督。由此，行政檢察監督作為上位概念，行政執法監督、行政訴訟監督作為下位概念。
二、行政檢察從行政訴訟監督向行政執法監督延伸
檢察機關對行政機關的遵守、執行和適用法律情況進行監督，受制于檢察機關的憲法定位和我國憲制結構下國家權力配置與分工。為了落實《憲法》規定檢察機關的法律監督功能，促進依法行政，必須在完善現有的審判監督職能的同時，拓展對行政權的監督。從應然層面講，檢察機關對行政機關遵守、執行和適用法律應當是一種全過程、全方位的監督，從而回應憲法中關于行政權、檢察權、審判權之間的相互協調、相互制約的權力分工原則。也即，檢察機關對行政執法進行法律監督，具有法理和法律規范基礎，行政執法與行政檢察具有內在的契合性。對行政檢察基本概念范疇的厘定，主要涉及兩個面向：一是檢察機關行使監督權的對象和范圍；二是檢察機關采取何種形式監督及其監督限度。中國檢察制度改革實踐反映了行政檢察的監督對象、范圍的不斷拓展和監督方式的日益多樣化。
（一）黨的十八大前行政檢察聚焦行政訴訟監督
檢察機關開展法律監督工作，依賴于具體法律規范的制度設計。從我國相關法律規范及其制度實踐而言，1989年頒布的《行政訴訟法》第10條規定檢察機關對行政訴訟實行法律監督，開創了行政檢察對行政訴訟監督之先河。同時，第56條規定，對行政機關的主管、直接責任人員涉嫌犯罪的，檢察機關有權提起公訴以追究其刑事責任。第64條規定檢察機關可以對發生法律效力的行政訴訟判決、裁定提出抗訴。1990年，最高人民法院、最高人民檢察院頒布司法解釋性質文件，規定檢察機關可以受理相對人不服生效判決、決定的申訴，從而對行政訴訟活動實施法律監督；同年10月，《最高人民檢察院關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》（已經失效）對檢察機關以受理相對人的申訴、提起抗訴方式實行法律監督做細化的司法解釋。1991年《最高人民法院關于人民檢察院對行政訴訟進行法律監督具體程序問題請示的答復》規定，“對人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴的行政案件，人民法院應當再審”，也即，檢察機關有權對行政案件進行抗訴監督。
以發展的視角觀之，在黨的十八大之前，從《行政訴訟法》的規定以及檢察機關的行政執法監督實務看，有關行政檢察主要是針對行政執法行為的末端，即就行政行為爭議解決階段進行法律監督，也就是行政訴訟監督。主要表現即是檢察機關對人民法院的司法裁判結果進行監督，以至于有學者認為，“目前檢察機關在行政訴訟中的監督不屬于嚴格意義上的行政檢察監督”，包括對審判過程、裁判結果與執行、非訴執行等訴訟活動進行監督，貫穿于行政訴訟活動過程的主要階段。
（二）黨的十八大以來行政檢察監督的拓展
《決定》要求檢察機關對行政違法行為進行法律監督，探索建立公益訴訟制度。作為黨中央重要的政策文件，《決定》對我國立法、司法及其政策具有先導功能，但是從法文意解釋的角度看，需要注意：一是行政強制措施是一種行政行為，對其“完善司法監督制度”至少包括了檢察機關監督和法院監督。賦予檢察機關對行政強制措施進行檢察監督，也是對傳統行政檢察職能的一種拓展，盡管檢察機關對行政強制措施采取何種方式監督、監督權限如何界定還有賴于具體制度設計。二是結合《決定》的語境，《決定》中的“公益訴訟制度”，應該是指“行政公益訴訟”；而《決定》中規定的“行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為”，則本身就涵蓋了違法采取行政強制措施，以及不履行職權職責而啟動的行政公益訴訟。也就是說，“從行政行為角度來講，行政強制措施也好，公益訴訟也好，都是針對行政機關違法行使職權（包括不作為）的。”故而，目前檢察機關通常表述的“新增了三項職能”“探索行政違法行為和行政強制措施監督”都是不準確的。
事實上，《決定》中檢察機關對行政強制措施、行政違法行為進行監督和提起行政公益訴訟，三者之間存在交集。行政機關不履行或不依法履行職責的行政違法行為，可以引發行政公益訴訟；而行政強制措施也是行政行為的一種，對違法的行政強制措施進行檢察監督與對行政違法行為進行檢察監督又存在重合，即對行政違法行為進行檢察監督，在文意上包含檢察機關提起行政公益訴訟和對行政強制措施監督。相比于行政公益訴訟、行政強制措施監督，行政違法行為監督是上位概念，將三者并行，在邏輯上不能自洽。需要指出的是，對行政違法行為監督的表述并不嚴謹。因為“違法”是檢察監督過程中的價值判斷，不是監督對象。但是，黨的政策作為制定國家法律和推動檢察制度改革的先導，其對行政活動的檢察監督從行為末端轉向前端與末端并重的全過程監督，是對檢察機關履行法律監督職能的一大拓展。
三、行政檢察與行政執法銜接存在的問題與實踐破解
隨著中國檢察制度改革的思路越來越清晰，我國逐步形成刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”業務。在有關檢察監督的法律制度體系尚未完備的情況下，也因檢察機關尤其是最高人民檢察院成為檢察制度改革的重要推動力量，也是改革的對象，故檢察制度改革本身存在內在張力。在行政檢察與行政執法銜接機制上，也確實存在一些客觀但又亟待解決的問題，檢察系統中各層級檢察機關也在為解決行政檢察與行政執法銜接機制問題作出多樣的實踐努力。
（一）行政檢察與行政執法銜接機制中的問題
1.行政執法檢察權的實定法依據基礎薄弱。
盡管從理論上可以分析出行政檢察包括行政訴訟檢察和行政行為檢察，2017年新修訂的《行政訴訟法》為行政訴訟檢察、行政公益訴訟提供了比較完備的實定法依據和檢察權源，對行政強制措施、行政違法行為的檢察監督，則缺乏實定法賦予檢察權的規定，從而使得行政執法檢察缺乏實定法基礎。因此，行政執法檢察監督的范圍、模式、方式等都沒有法律明文規定，檢察監督實務工作缺乏可操作性的法律規范指引，會簽文件、規范性文件成為開展行政執法檢察監督的規范指引，缺乏強制力和執行力保障。這與“任何重大改革于法有據”的基本法治遵循存在一定張力，也是未來行政檢察制度改革需要首先考慮的問題。
2.行政執法檢察監督案件線索來源渠道單一。
結合行政檢察實務，行政執法檢察監督案件來源僅局限于檢察機關在履行職責中發現，即“具體是指履行批準逮捕、審查起訴、控告申訴、訴訟監督等職責中，這主要集中在辦理刑事案件的過程中”。這種狀況面臨三重困境：一是行政執法面寬量大，行政檢察能否對行政執法進行全領域、全過程覆蓋？如果能做到，則行政檢察業務面與組織架構、人員配置、資源傾斜需要擴展，這與行政檢察實踐現狀存在背離。二是行政執法違法與行政執法違法需要追究刑事責任，兩者差距巨大，行政執法違法追究刑事責任案件只是行政執法違法案件中的冰山一角，以刑事案件程序啟動行政檢察程序，是一種不對等的選擇性程序。三是該規定是否意味著只有檢察機關主動履行發現案件線索才是唯一途徑，以及排除行政執法過程中的相對人申請、舉報等線索來源？
3.行政執法檢察案源線索的單一性制約著啟動程序設計單一。
根據《行政訴訟法》的規定，行政訴訟案件當事人和檢察機關均可啟動行政訴訟檢察程序。但對于行政執法檢察的啟動程序，沒有相關規定，《決定》也沒有賦予行政利害關系人申請啟動的權利。從制度設計看，一般不應由檢察機關壟斷程序啟動權力，而應允許行政相對人申請啟動。
4.行政執法檢察監督形態與監督方式不匹配。
從形態看，行政檢察包括行政訴訟檢察和行政行為檢察，不同形態的行政檢察應當有合適的匹配監督方式。基于實定法依據缺失，針對行政檢察監督主要是在行政訴訟監督領域開展檢察監督，方式有兩種：一種是提出抗訴啟動訴訟程序，一種是針對訴訟中的違法行為和錯誤決定提出糾正意見、檢察建議。但是糾正意見、檢察建議缺乏強制性，存在監督剛性不足等缺陷，監督效果主要依賴行政機關對檢察建議的重視程度，這也是檢察機關“軟骨病”的生成癥結，因缺乏強制性造成監督權落入日臻式微的渦流之中。在職務犯罪偵查職能轉隸后，訴訟監督只剩下向有關機關提出糾正意見或建議這種柔性監督方式。結合行政執法檢察監督的主動性特性，檢察權對行政權的監督貫穿于行政權運行各階段、全過程，僅僅采用檢察建議用于檢察監督過程中的行政執法違法，則在方式上、階段上均處于被動態勢，這與全過程檢察監督不相吻合。當前既有的檢察建議監督方式的單一性，無法與行政檢察的不同形態形成精準、有效的匹配方式。
（二）行政檢察與行政執法銜接機制的實踐破解
為了推進全面依法治國，實現檢察體系和檢察能力現代化，制度經過多年改革，逐步形成了“四大檢察”“十大業務”的基本格局。在最高人民檢察院的指導和推動下，各地在檢察制度改革中嘗試在行政檢察與行政執法銜接機制上有所創新，呈現出不同的改革實踐樣本。
一是檢察機關與司法行政部門以共同頒布規范性文件的形式，在健全行政檢察與行政執法銜接機制上開展合作。這類銜接機制主要在同級檢察機關與政府法制機關之間進行，就行政檢察與行政執法銜接機制所作的一種整體性的合作。如2020年4月，廣東省人民檢察院與省司法廳共同頒布全國首份省級層面加強行政檢察與行政執法監督銜接的制度性文件，針對行政審判、行政非訴執行、行政執法監督等建立監督信息共享、規范檢察建議辦理、日常工作協作等銜接機制。緊接著，2020年7月，四川省人民檢察院與省司法廳共同簽發規范性文件，雙方建立案件線索移送、案情通報、聯合檢查、信息共享等機制，實現法律監督和政府層級監督有機貫通、統籌銜接。在省級以下，檢察機關與政府法制部門也有合作的樣本。2016年8月，安徽省渦陽縣人民檢察院聯合該縣政府法制辦公室制定《關于加強行政檢察與行政執法監督銜接配合的意見》，開展專項行動、案件線索移送反饋、聯合監督檢查、信息資源共享等活動，實現外部檢察監督與行政執法內部監督有效銜接。2021年1月，內蒙古自治區呼倫貝爾市海拉爾區人民檢察院與海拉爾區司法局共同簽署了《關于加強行政檢察與行政執法監督銜接工作的意見（試行）》，雙方在監督信息共享、日常協作、規范檢察建議辦理等方面，建立檢察機關與司法行政機關工作銜接機制。
二是由檢察機關與政府職能部門共同發布規范性文件，對某一具體行政執法領域的檢察監督進行規范。這是行政檢察與行政執法銜接在具體事務領域中的面上合作。例如，2019年11月，由廣東省人民檢察院與省自然資源廳聯合發文，要求建立信息共享、案情通報、案件移送機制，加強自然資源行政執法領域的檢察監督。2020年6月，福建省人民檢察院與省自然資源廳出臺文件，建立督查糾正、線索移送、專項檢查、雙向咨詢、聯合培訓等制度機制，推動自然資源領域依法行政、嚴格執法。2021年9月，青海省人民檢察院與省自然資源廳、生態環境廳會簽《關于建立行政執法與行政檢察協作機制的實施意見》，建立行政非訴執行案件線索移送機制、執法司法信息共享、雙向咨詢、聯合培訓等制度機制，以提升行政執法與行政檢察監督銜接協作機制的制度化、規范化水平。
當然，行政檢察與行政執法銜接機制的地方實踐，盡管遠不止上面所引證的樣本，但實踐樣本所呈現出一些共通性特征，如由檢察機關與同級政府法制部門就行政檢察與行政執法銜接頒布具有普遍性、可以反復適用的規范性文件，對下級檢察機關和政府法制部門、對不同領域中的行政檢察與行政執法銜接機制的建立，具有指導和約束功能。而檢察機關與政府職能部門之間共同頒布規范性文件規范行政檢察與行政執法銜接機制，則更具有針對性、可操作性。
四、健全行政檢察與行政執法銜接機制的方案
在憲制結構安排中，人民檢察院是作為國家法律監督機關而定位的，但是，人民檢察院行使檢察監督權對行政權的監督，應當有一定界域，與其他監督制度設計之間遵循國家權力的基本分工與銜接而不能越俎代庖。因此，檢察監督權也需要遵循謙抑性原則，尤其是在檢察制度改革探索階段，尤為必要遵循有限監督的基本法理并依次展開制度設計。同時，從檢察體制改革進程看，基層行政檢察有效開展工作還面臨人員、技術、資源等多維度的制約因素，短時間內實現行政檢察與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟四駕馬車同力并行并不現實。因此，將行政檢察重心，從行政訴訟檢察轉向行政執法檢察與行政訴訟檢察并重，以此優化行政檢察職能，將是提升行政檢察效能的突破方向。
（一）轉變觀念，形成行政檢察與行政執法雙贏共識
在長期的檢察制度實務中，檢察機關主要側重訴訟監督，檢察機關“重視刑事、輕視民事、忽視行政”思想與民行檢察部門“重民輕行”思想長期并存，前者導致民行部門被邊緣化，后者造成行政檢察與民事檢察混同。與此同時，行政權的擴張也亟需同步加強對行政權的監督，包括行政檢察監督。但是，在四大檢察架構中，行政檢察是“短板中的短板”“弱項中的弱項”，業務量小，在檢察業務中處于“冷門”角色。因此，改變行政檢察實務中面臨的現實困境，首先需要在觀念上做到與時俱進，行政檢察與行政執法從對抗走向合作，尊重國家憲制結構中檢察權與行政權的分工與協調原則，實現檢察與行政兩套系統的“內部糾錯機制的緊密銜接與良性互動”，共同保障法制統一和法律有效實施，在權力分工協作運作中形成雙贏、多贏、共贏的理念與共識。在這一種理念指引下，建立行政檢察與行政執法銜接機制，能夠避免行政執法、行政檢察少走彎路，提升執法規范水平，形成行政機關與檢察機關之間的執法與監督平衡及工作合力。檢察機關開展行政檢察工作，行政執法機關及其工作人員應當根據工作協調配合要求，不得拒絕；檢察機關應當依法開展行政檢察監督工作，非因監督工作需要不得干預正常的行政執法活動。
（二）建立行政檢察與行政執法銜接工作機制
1.建立多層級、多主體參與的聯席會議制度，推進行政檢察監督職能職責協議化。
建立檢察機關與行政執法機關常態化的聯席會議制度，協商制定行政檢察監督職責權限、監督程序，以及行政執法案件移送程序及其違反程序的責任追究，定期或不定期協商研討行政執法檢察監督過程中面臨的重點、難點問題，統一認識、統一標準，彌合矛盾，達成共識，共同制定有關行政檢察與行政執法銜接機制的規范性文件、會議紀要，以明確指導雙方各自的行政檢察監督、行政執法工作。與此同時，聯席會議應當根據不同主體、不同層級、不同事務領域、會議目的等，建立制度化、規范化的聯席會議制度，從各級政府法制部門與檢察機關，到各級政府職能部門與檢察機關，從中央層面的司法部與最高人民檢察院，到地方各層級的政府法制部門與檢察機關之間，建立常態化的聯席會議制度。
2.建立行政檢察與行政執法案件信息銜接平臺。
大數據技術飛速發展和數字政府建設的倡導與實踐，為行政檢察與行政執法銜接平臺的智能化提供了技術支撐。行政執法牽涉的執法主體層級多、數量多、執法范圍廣，實踐中多數由同級政府司法行政部門統籌建設其所屬人民政府及其職能部門的統一行政執法信息庫，打造本級政府政務大數據中心，各行政執法機關按規定及時將本單位行政執法信息向本級政府政務大數據中心歸集，實現行政執法數據信息資源的跨部門、跨區域、跨層級共享。行政執法信息平臺是對行政執法主體之執法行為進行文牘化系統記錄并建立反向審視制度的前提，這為行政檢察監督提供了反向審視和監督路徑。在檢察系統內部，近些年也逐步建立起本系統各層級檢務大數據平臺。有了這兩個相對獨立的、基礎性的大數據平臺，只需要考慮建立兩類大平臺之間的數據共享的銜接制度機制即可。在行政檢察改革實踐中，例如，黑龍江省集賢縣人民檢察院以互聯網+行政檢察為主線，全力推進行政檢察與行政執法銜接平臺建設，實現大數據與行政檢察深度融合。因此，可以考慮由同級的檢察機關與司法行政機關共同推進檢務大數據平臺與政府政務大數據平臺銜接，從而實現在兩大平臺下的行政檢察平臺與行政執法信息平臺之間的銜接，有助于檢察機關對行政執法機關開展精準化、協同性的檢察監督。
（三）確定合理的銜接原則
1.謙抑性原則。
行政執法活動是運用行政權對公共行政事務實施監管與服務，接受權力機關、檢察機關、司法審判機關、行政機關、社會公眾等各類主體監督。檢察機關對行政執法活動進行法律監督，是各類行政執法活動監督中的一種類型，不同主體對行政執法活動的監督，應當按照法定的制度設計旨趣和監督權限履行監督職能。檢察機關對行政執法活動的法律監督必須遵循謙抑性原則，僅限于行政執法活動是否合法，不涉及行政自由裁量等行政執法活動合理性問題。這一方面是因為檢察權本身所具有的權限邊界，另一方面應當遵循國家權力分工而避免對其他國家權力邊界的侵占擠壓。故而，行政檢察應遵循謙抑性原則，其監督內容“止步于對合理性的監督”。
2.行政檢察的程序性監督、過程性監督原則。
中國檢察制度受列寧法律監督思想影響至深，認為檢察長有權對一切不合法律的決定提出異議，采取措施促使對法制的理解絕對一致，但無權停止決定的執行。也就是說，檢察機關行使法律監督權，“僅僅以使被監督者更好地實施法律、遵守法律為目標，它有的只是引起被監督者作出某些行為（如重新啟動訴訟）的程序目標。”檢察機關行使檢察權，主要以檢察建議、糾正違法通知書、行政執法備案、提起行政公益訴訟等方式對行政機關違法行使職權或不作為進行監督。這些措施是一種啟動糾正行政違法的軟約束，糾正違法行政執法行為最終還依賴于行政執法機關的自身糾正行為。行政檢察屬于程序性監督，其檢察建議不具有終局性，不具有實體上的終局決定權和處分權。此外，對行政執法的檢察監督，需要突破事后、末端的訴訟監督，推動事中、前端的行政執法過程監督，實現結果與過程監督并重。為此，行政檢察監督重心需要轉向行政執法全過程，從發現程序、調查程序、處理程序、公布程序等程序節點著手，嵌入行政檢察監督，實現對行政執法過程的同步監督，減抵末端監督弊端，提前引導、督促行政機關依法行使行政權。
（四）優化具體銜接制度與機制
1.合理確定行政檢察監督范圍。
盡管行政執法可以從狹義、廣義等不同維度進行解讀，但對于行政立法、制定其他行政規范性文件等抽象行政行為，在既有的憲制框架下不宜納入行政檢察監督范圍之中。如此，則對行政執法的行政檢察監督主要對象應當限定在具體行政行為領域。行政檢察監督應當是一個覆蓋全領域、全過程的監督。但是，考慮到行政檢察的組織設置與人員配置、資源分配和監督工作推進安排，可以選擇就人民群眾最關心、反映問題最集中、牽涉面最廣的行政執法領域，如食品藥品安全、安全生產監管、生態環境保護、城鎮建設規劃、土地征收與補償、國有資產使用與保護、醫療衛生與社會保障救助等領域，針對行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等行政執法活動開展行政檢察監督。
2.完善案件線索移送反饋機制。
對行政執法進行行政檢察監督的案源線索，理論上存在多元渠道，可以是紀檢監察機關，也可以是行政執法機關的上級行政機關，還可以是行政執法過程中的行政相對人，以及檢察機關在監督過程中自行發現。這些案源來源整體上可以分為外部來源與內部來源，尤其是針對外部來源線索，檢察機關需要完善線索來源登記、識別、處理、反饋等臺賬，建立簡潔、明了的線索移送與反饋程序與時效制度，做到每一條線索來源都有登記，每一條線索都有反饋。在檢察機關系統內部，在不同檢察職能部門之間，也需要建立案件線索內部移送與反饋機制。同時，賦權行政相對人可以申請啟動行政檢察監督程序。
3.優化監督方式。
提高行政檢察效能依賴于針對不同監督對象采取匹配的監督形式。要根據具體行政違法狀況及情節，綜合運用檢察建議、糾正違法通知、督促履職、督促起訴、提起公益訴訟等方式，按照提醒式檢察監督、糾正式檢察監督、處分式檢察監督等類型，構建多元化、層級遞進式的行政違法的檢察監督方式體系。
4.案件事實、法律依據與證據等資料移送銜接，以及證據采納標準、勘驗鑒定標準的統一。
在行政檢察監督中，從案件來源觀之，涉及的公權力主體有紀檢監察機關、上級行政機關、檢察機關之間的線索雙向移送，以及檢察機關內部不同檢察職能部門之間的線索雙向移送。與之對應，在移送線索的同時，對于已經獲取的有關案件事實、法律依據及其相應的證據，應一并移送，保證移送材料的完整性、客觀性、真實性。對于移送的證據、勘驗鑒定等，應當采用統一標準，保障不同機關或部門之間開展的行政檢察監督的統一性、協調性。
5.案件協查與聯合監督檢查。
檢察機關與司法行政機關可以建立年度計劃互相抄送制度與協調機制，在分別制定各自的行政檢察與行政執法監督年度工作計劃過程中，加強溝通，聚焦問題，將擬監督的重點領域、監督對象、問題指向等作為行政檢察監督與行政執法的交匯點。以此為基礎，雙方協商選擇合適的時空條件、監督模式，就社會反映集中、影響較大的行政執法事項開展聯合監督檢查，實現行政檢察與行政執法的同步協調。
結語
推進全面依法治國，首先是依憲治國。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。憲法是制定其他法律的法律，在憲法已經確立檢察機關作為“國家的法律監督機關”定位的憲制框架下，需要通過法律規范對檢察機關監督行政執法進行規范。結合當下開展的檢察制度改革實踐，檢察機關成為中國檢察制度改革的有力推動者和踐行者。一方面，需要從檢察制度改革實踐中不斷總結行政檢察工作經驗，提煉行政檢察的一般性規律和共通性規則，指導行政檢察實踐。另一方面，從行政檢察監督規范化的角度，適時將這些共通性規則上升為法律規范，反哺和指導檢察制度改革實踐，將是未來繼續推進中國檢察制度改革的必由之路。從改革路徑上看，《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》盡管對行政檢察有所規定，在短期內再制定關涉行政檢察的法律不現實。比較可行的路徑即是由最高人民檢察院出臺有關行政檢察的司法解釋，以法治思維和法治方式引領和推動行政檢察改革實踐。
